Xu Hướng 12/2023 # Một Số Bất Cập Trong Thực Hiện Pháp Luật Về Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật # Top 17 Xem Nhiều

Bạn đang xem bài viết Một Số Bất Cập Trong Thực Hiện Pháp Luật Về Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật được cập nhật mới nhất tháng 12 năm 2023 trên website Bac.edu.vn. Hy vọng những thông tin mà chúng tôi đã chia sẻ là hữu ích với bạn. Nếu nội dung hay, ý nghĩa bạn hãy chia sẻ với bạn bè của mình và luôn theo dõi, ủng hộ chúng tôi để cập nhật những thông tin mới nhất.

Võ Tuyết Hà – Sở Tư pháp Quảng Bình

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật nước ta đang song song tồn tại 2 văn bản luật quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 (gọi tắt là Luật năm 2004) và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (gọi tắt là Luật năm 2008). Theo quy định của 2 văn bản luật này, thì đối với các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương, nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện theo Luật 2008; còn các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương là Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp, thì nội dung, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngoài việc tuân thủ theo Luật năm 2004 còn được thực hiện theo Luật năm 2008. Điều này đã dẫn đến một số bất cập trong việc triển khai thực hiện các luật nói trên ở địa phương. Nhân đây tôi xin trao đổi một số vấn đề xung quanh quy định về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật năm 2008, thì “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Mặt khác, tại khoản 12 Điều 2 Luật năm 2008, thì trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân”, và tại Điều 21 Luật năm 2008 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân được ban hành theo nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân”.

Như vậy, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì “nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” được thực hiện theo quy định của Luật năm 2004, còn các vấn đề khác như: Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản, ngôn ngữ kỹ thuật văn bản, tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật… thì được thực hiện theo quy định của Luật năm 2008. Việc cùng một lúc phải áp dụng 2 luật đã dẫn đến một số bất cập trong quá trình thực hiện, đó là:

Thứ nhất, về tính khả thi của văn bản

Khoản 2 Điều 1 Luật năm 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.

Luật năm 2004 và Luật năm 2008 đã quy định cụ thể, chi tiết các vấn đề về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản để các chủ thể có thẩm quyền tuân thủ thực hiện. Tuy nhiên, nếu trong quá trình thực hiện, các tổ chức, cá nhân thực hiện không đúng hoặc không tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà 2 luật trên quy định, thì văn bản được ban hành đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một vấn đề khó bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn áp dụng. Vì theo quy định trên, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật nếu thiếu một trong các thủ tục như lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương, hoặc không gửi hồ sơ đến cơ quan tư pháp thẩm định theo quy định của pháp luật… thì văn bản đó không được coi là văn bản quy phạm pháp luật.

Thực tiễn trong những năm qua, ở địa phương việc khảo sát, lấy ý kiến góp ý của đối tượng chịu sự tác động đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ít được thực hiện, điều này xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng vấn đề cốt lõi nhất đó là kinh phí cấp riêng cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn quá khiêm tốn, thậm chí có địa phương chưa có, trong khi đó hàng năm ở một tỉnh thông thường Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành khoảng từ 40 đến 60 văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm cả nghị quyết, quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật). Đặc biệt là các năm đầu của một giai đoạn mới, sau các kỳ Đại hội Đảng để triển khai, thể chế hóa các văn kiện, nghị quyết của Đảng thành pháp luật, đòi hỏi phải ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật hơn, vì vậy, vấn đề kinh phí đã khó khăn nay lại càng khó khăn hơn dẫn đến việc thực hiện đúng quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong khảo sát, lấy ý kiến góp ý của đối tượng chịu sự tác động khó được thực hiện theo quy định của pháp luật.

Riêng việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, khó có thể khẳng định chắc chắn rằng tất cả các địa phương trên toàn quốc thực hiện 100% văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh ban hành được thẩm định hoặc lấy ý kiến góp ý của cơ quan tư pháp. Riêng ở tỉnh Quảng Bình, 9 tháng đầu năm 2011, ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành 05 quyết định quy phạm pháp luật, nhưng trong số đó có 04 văn bản quy phạm pháp luật được Sở Tư pháp thẩm định, 01 văn bản không qua Sở Tư pháp thẩm định. Vậy trường hợp này giải quyết ra sao khi không coi nó là văn bản quy phạm pháp luật, do đó, không thể áp dụng các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành theo Điều 9 của Luật này và nội dung của văn bản này không trái với các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành?

Hiện nay, việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP). Nhưng tại Mục 4, Chương III, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP chỉ quy định việc xử lý đối với trường hợp văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không ban hành theo đúng hình thức, thẩm quyền. Cụ thể đó là: Văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của ủy ban nhân dân; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc văn bản có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện hoặc người đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc ở cấp tỉnh, cấp huyện ban hành mới bị xử lý. Còn việc xử lý đối với văn bản ban hành không đúng trình tự, thủ tục thì không quy định.

Thứ hai, về quy định một văn bản có thể sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản theo quy định tại Điều 9 Luật năm 2008

Tại khoản 3 Điều 9 Luật năm 2008 quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Nội dung này chưa được điều chỉnh trong Luật năm 2004.

Thứ ba, về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật

Điều 79 Luật năm 2008 quy định về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật như sau: Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước. Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây: Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.

Tại khoản 2, Điều 51 Luật năm 2004 quy định: Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

Như vậy, Luật năm 2008 cho phép quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật, tuy rằng có cấm các trường hợp cụ thể nhưng Luật năm 2004 bắt buộc “không được quy định hiệu lực trở về trước của văn bản”. Trong trường hợp này việc áp dụng văn bản phải được thực hiện theo quy định tại khoản 3, Điều 83 Luật năm 2008, cụ thể: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau. Vậy phải áp dung các quy định của Luật năm 2008 để thực hiện.

Thực tế cho thấy, quá trình thẩm định một số dự thảo văn bản không có sự thống nhất giữa cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo văn bản. Một số quy định có lợi cho địa phương, cho cơ quan nhà nước và thậm chí cho một nhóm đối tượng thì cơ quan soạn thảo quy định hiệu lực áp dụng hiệu lực trở về trước và họ cũng không phải là không có lý khi áp dụng quy định này. Vậy, vấn đề này cần giải quyết sao đây?

Nguồn: http://www.moj.gov.vn (Tạp chí Dân chủ và Pháp luật)

Bàn Về Khái Niệm “Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật”Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật

VBQPPL là một trong những nguồn luật chủ yếu của Nhà nước. Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là VBQPPL. Chẳng hạn, theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội thì: “VBQPPL là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”[1], còn theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội thì: “VBQPPL là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống”[2].

Trong khi đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 thì xác định: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Trong Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 thì xác định: “VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì xác định như sau: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhànước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Như vậy, đã không có sự thống nhất khi xác định VBQPPL trong các tài liệu giảng dạy và trong các văn bản luật của Nhà nước ta. Tuy vậy, trong tất cả các định nghĩa nói trên về VBQPPL đều có sự thống nhất ở những điểm cơ bản sau: Thứ nhất, VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành; thứ hai, có quy tắc xử sự chung. Còn lại trong mỗi định nghĩa về VBQPPL lại đưa vào những dấu hiệu phụ khác nhau như “có tính bắt buộc chung” hay “có hiệu lực bắt buộc chung”; “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…”; “được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; “để điều chỉnh quan hệ xã hội”; “theo định hướng XHCN”; “được áp dụng” hay “sử dụng nhiều lần trong đời sống”…

Với việc thêm hoặc không thêm những dấu hiệu phụ như trên, dẫn đến:

Thứ nhất, VBQPPL nếu không có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống” thì chưa thật đầy đủ, vì VBQPPL có (chứa) quy phạm pháp luật mà quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống. Do vậy, cần phải có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần”, cũng không nên dùng thuật ngữ “áp dụng” hoặc “sử dụng” nhiều lần vì VBQPPL được thực hiện ở nhiều hình thức khác nhau chứ không chỉ là sử dụng hoặc áp dụng.

Thứ hai, dấu hiệu “có tính bắt buộc chung” hay “hiệu lực bắt buộc chung” được quy định như vậy có thể dẫn đến sự hiểu nhầm. Bởi VBQPPL do HĐND và UBND ban hành lại không được Luật quy định “có hiệu lực bắt buộc chung” mà lại quy định là “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”. Những quy định trên có thể hiểu là: VBQPPL có hiệu lực bắt buộc chung tức là có hiệu lực trên phạm vi cả nước, còn văn bản của cơ quan địa phương có hiệu lực bắt buộc trong phạm vi địa phương. Cách hiểu về “tính bắt buộc chung” như vậy là không đúng. Chưa kể văn bản của các cơ quan trung ương ban hành nhiều khi cũng chỉ có hiệu lực thực hiện trên phạm vi một phần lãnh thổ của đất nước. Hiệu lực của văn bản đã có những quy định riêng trong từng Luật, do vậy, không nên đưa dấu hiệu này vào định nghĩa văn bản. Hơn nữa, hiệu lực của văn bản đâu chỉ có giới hạn về không gian mà còn cả về thời gian và về đối tượng tác động, do vậy, không nên quy định “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”.

Thứ ba, quy định: “nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng XHCN” hay “để điều chỉnh quan hệ xã hội” cũng chưa phù hợp. Bởi việc thêm cụm từ “theo định hướng XHCN” thì quá trừu tượng, rất khó xác định được VBQPPL nào là “theo định hướng XHCN”, văn bản nào là không theo định hướng XHCN. Còn nếu chỉ quy định là “để điều chỉnh quan hệ xã hội” thì chưa thể hiện được mục đích thực sự của VBQPPL. Do vậy, chúng tôi cho rằng, nên quy định: “để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng” thì phù hợp với mọi VBQPPL.

Thứ tư, việc quy định VBQPPL phải được ban hành “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…” sẽ dẫn đến tình trạng đối với những VBQPPL không được “Luật này” quy định thì ban hành như thế nào? Bởi cũng trong Luật Ban hành VBQPPL còn thống kê hệ thống các VBQPPL ở Việt Nam. Điều này được hiểu là chỉ những văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có tên trong Luật Ban hành VBQPPL thì mới là VBQPPL, còn những văn bản khác thì không phải. Với những quy định như vậy về VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL hiện nay cho thấy còn nhiều văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật đã không được quy định trong các Luật Ban hành VBQPPL. Chẳng hạn, điều lệ, quy chế làm việc, quy chế tổ chức và hoạt động của một số cơ quan, tổ chức nhà nước… Những văn bản này được ban hành đúng thẩm quyền, có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống), nhưng không có tên và không ban hành đúng “hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND” (thực ra thì các Luật trên đã không quy định về chúng) nên Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cho rằng chúng không phải là VBQPPL, vậy chúng là văn bản gì?

Cũng trong Khoản 2 Điều 1 Luật trên còn quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL”. Với quy định này có thể hiểu rằng, những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành không đúng thẩm quyền, không đúng hình thức, không đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL. Đây là một sự phủ định “quá đáng”, bởi trong thực tế có rất nhiều văn bản được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật, song ở mức độ nào đó chưa đúng về trình tự, thủ tục hay một nội dung nào đấy nhưng vẫn được tôn trọng và thực hiện, song lại bị Luật cho là “không phải là VBQPPL”. Chưa kể là nhiều VBQPPL được ban hành có sai phạm nhưng không phải khi nào cũng phát hiện được ngay mà sau một thời gian khá dài mới phát hiện được. Như vậy, nếu chưa phát hiện ra sai phạm thì nó (văn bản) là VBQPPL, còn kể từ khi phát hiện ra sai phạm thì nó không còn là VBQPPL nữa?

Cũng cần chú ý là, thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước còn được quy định bởi Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của một số cơ quan nhà nước là không phù hợp. Luật Ban hành VBQPPL muốn quy định rõ những văn bản được coi là VBQPPL, nhưng cũng chỉ nửa vời, không triệt để. Chẳng hạn, đối với các văn bản của Chính phủ thì chỉ Nghị định mới là VBQPPL, còn Nghị quyết thì không, tương tự như vậy, đối với văn bản của các Bộ thì chỉ có Thông tư của Bộ trưởng mới là VBQPPL còn Quyết định và Chỉ thị thì không, nhưng một số loại văn bản như Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước được Luật quy định là VBQPPL, song các cơ quan này vẫn buộc phải ban hành những văn bản có tên trên vừa dưới dạng VBQPPL, vừa dưới dạng văn bản áp dụng pháp luật, nghĩa là, nếu Nghị quyết hay Lệnh, Quyết định nào có chứa quy phạm pháp luật thì là VBQPPL, còn nếu không thì có thể là văn bản cá biệt, văn bản áp dụng pháp luật…

Luật Ban hành VBQPPL hiện hành đã quy định rất chặt chẽ về khái niệm VBQPPL, hình thức (tên) các VBQPPL và thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành chúng. Những quy định đó đã làm cho việc nhận thức về VBQPPL, thực tiễn ban hành VBQPPL ở Việt Nam chính xác, chặt chẽ và có cơ sở pháp lý hơn. Tuy vậy, chính những quy định quá chặt chẽ và có phần máy móc của Luật Ban hành VBQPPL như hiện nay đã làm cho những người hoạt động lý luận cũng như thực tiễn lúng túng trong việc nhận thức và lý giải về những trường hợp VBQPPL được ban hành không đúng với các quy định của Luật Ban hành VBQPPL.

2. Kiến nghị sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

a) Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL nên có sự xác định thống nhất về VBQPPL. Theo chúng tôi, có thể định nghĩa VBQPPL như sau: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành, được thực hiện nhiều lần để điều chỉnh các quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng.

Chúng tôi đưa ra định nghĩa trên về VBQPPL vì các lý do sau:

Thứ nhất, VBQPPL phải là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện (các cơ quan nhà nước phối hợp với nhau hoặc cơ quan nhà nước phối hợp với cơ quan của tổ chức chính trị – xã hội, thậm chí phối hợp với nhân dân trong trường hợp ban hành Hiến pháp…). Đây là đặc điểm chung của pháp luật thực định (pháp luật do Nhà nước (cơ quan nhà nước) ban hành và bảo đảm thực hiện).

Thứ hai, việc ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL phải theo trình tự, thủ tục nhất định. Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL do các văn bản pháp luật khác quy định chứ không chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định. Do vậy, chỉ cần quy định theo trình tự, thủ tục nhất định thì mới bao quát.

Thứ ba, trong VBQPPL phải có quy tắc xử sự chung và được thực hiện nhiều lần. Đây là dấu hiệu bắt buộc của VBQPPL vì nó chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần). Cũng cần chú ý là trong VBQPPL thì không chỉ có quy tắc xử sự chung mà còn có thể có những quy định mà không phải là quy phạm pháp luật.

Thứ tư, VBQPPL có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành. Mỗi cơ quan nhà nước tự mình hoặc phối hợp cũng chỉ được phép ban hành một số VBQPPL và nội dung những văn bản ấy phải phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó đã được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định. Luật Ban hành VBQPPL không thể xác định thẩm quyền của cơ quan ban hành trái với Hiến pháp và luật tổ chức cơ quan đó.

Thứ năm, mục đích ban hành VBQPPL là để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng ở các phạm vi khác nhau tùy thuộc vào tính chất, nội dung của mỗi văn bản.

Cách xác định VBQPPL như trên sẽ cho phép giải quyết được:

– Tất cả các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện mà trong đó có quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần thì đều là VBQPPL, không phụ thuộc vào việc có được Luật Ban hành VBQPPL liệt kê hay không.

– Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện của một số VBQPPL có thể được luật ban hành VBQPPL quy định chặt chẽ, chính xác, một số khác thì không. Chẳng hạn, trình tự, thủ tục ban hành Hiến pháp được quy định trong Hiến pháp; trình tự, thủ tục ban hành các văn bản có tính chất nội bộ trong một cơ quan như quy chế, quy định… do chính cơ quan đó quy định.

– Hình thức và nội dung của VBQPPL không thể chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định mà phải phụ thuộc vào thẩm quyền của cơ quan hoặc các cơ quan ban hành (trong trường hợp có sự phối hợp ban hành). Thẩm quyền của cơ quan ban hành VBQPPL được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ…).

– Mục đích ban hành VBQPPL không chỉ dừng lại ở việc điều chỉnh quan hệ xã hội mà phải xét đến cùng là vì lợi ích cộng đồng, đó có thể là một cộng đồng xã hội nhỏ và cũng có thể là toàn xã hội.

b) Không nên và cũng không thể quy định được hết về nội dung, trình tự, thủ tục ban hành các loại VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL, nghĩa là, trong Luật Ban hành VBQPPL không nên cho rằng chỉ những văn bản được quy định trong Luật và được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL mới là VBQPPL, còn các văn bản khác không được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL thì không phải VBQPPL. Bởi thực chất, Luật Ban hành VBQPPL chỉ quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức ban hành của một số VBQPPL chứ không phải là tất cả các VBQPPL. Và như vậy, chỉ khi ban hành những VBQPPL được quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục và nội dung trong Luật ban hành VBQPPL thì mới phải theo các quy định của Luật, còn những văn bản không quy định trong Luật này thì không phải theo.

c) Ngoài quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì nên có quy định chung về việc giải thích các VBQPPL khác để đảm bảo cho công tác này được tiến hành thống nhất và hiệu quả hơn.

Trong Luật hiện hành chỉ quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, thì không thể dùng cụm từ “giải thích pháp luật”, bởi pháp luật thì không chỉ có Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà bao gồm tất cả các VBQPPL và chúng cũng cần phải được giải thích để nhận thức và thực hiện chính xác, thống nhất. Nếu không quy định được việc giải thích đối với các VBQPPL khác, thì nên dùng cụm từ “giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh” để chỉ đúng nội dung của chương, mục.

Cũng do vậy, không nên phân định rạch ròi, cứng nhắc về các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành khi thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Bởi trong thực tiễn có một số văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành luôn luôn là VBQPPL như Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… Một số văn bản khác do các cơ quan nhà nước ban hành trong quá trình áp dụng pháp luật luôn là văn bản áp dụng pháp luật như bản án, quyết định bổ nhiệm…, còn một số văn bản do cùng một cơ quan nhà nước ban hành nhưng khi thì là VBQPPL (nếu có chứa quy phạm), khi thì lại không phải là văn bản quy phạm (nếu không chứa quy phạm).

d) Không nên quá coi trọng về mặt hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản, đòi hỏi việc ban hành “tất cả mọi VBQPPL” phải tuân theo đầy đủ các quy định trong Luật Ban hành VBQPPL. Chúng tôi cho rằng, chỉ những VBQPPL nào được nêu tên trong Luật và được quy định trình tự, thủ tục ban hành trong Luật thì mới phải tuân theo các trình tự, thủ tục chặt chẽ như trong Luật Ban hành VBQPPL. Đối với những VBQPPL không thể và không cần quy định trong Luật thì nên có sự hướng dẫn để các chủ thể có thẩm quyền có thể linh hoạt hơn trong quá trình ban hành sao cho hiệu quả nhất. Bởi mục đích cuối cùng, điều quan trọng nhất mà chúng ta quan tâm đến khi ban hành VBQPPL là chúng phải được ban hành hợp hiến và hợp pháp, được ban hành đúng thẩm quyền cả về nội dung của văn bản và hình thức (tên) văn bản, phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, điều chỉnh một cách hiệu quả các quan hệ xã hội, nhằm duy trì quản lý xã hội vì lợi ích của nhân dân.

e) Bổ sung trách nhiệm pháp lý vừa theo nghĩa tích cực vừa theo nghĩa tiêu cực của các chủ thể tham gia quá trình ban hành VBQPPL vào Luật Ban hành VBQPPL để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình tham gia ban hành VBQPPL./.

Bàn Về Khái Niệm “Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật”Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật

Bàn về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

PGS. TS. NGUYỄN MINH ĐOAN

Đại học Luật Hà Nội

Nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có ý nghĩa không chỉ về mặt lý luận nhận thức mà còn phục vụ rất thiết thực cho các hoạt động thực tiễn pháp lý như hoạt động xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật được chính xác và khoa học. Ngoài ra, nó còn phục vụ việc nâng cao ý thức pháp luật trong nhân dân, tạo kỹ năng sống và làm việc theo pháp luật của các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Tuy nhiên, cho đến nay, lý luận và thực tiễn về VBQPPL vẫn chưa có được sự thống nhất khiến các nhà lý luận và hoạt động thực tiễn lúng túng. Để phục vụ cho việc xây dựng Luật Ban hành VBQPPL (mới), xin trình bày một số hiểu biết của chúng tôi về vấn đề này.

1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

VBQPPL là một trong những nguồn luật chủ yếu của Nhà nước. Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là VBQPPL. Chẳng hạn, theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội thì: “VBQPPL là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống” [1] , còn theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội thì: “VBQPPL là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống” [2]

Với việc thêm hoặc không thêm những dấu hiệu phụ như trên, dẫn đến:

2. Kiến nghị sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Chúng tôi đưa ra định nghĩa trên về VBQPPL vì các lý do sau:

Cách xác định VBQPPL như trên sẽ cho phép giải quyết được:

[1] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb Công an nhân dân 2013, tr.116.[2] Đại học quốc gia Hà Nội (Khoa Luật), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2005, tr.309-3010.

Bất Cập Trong Thực Thi Pháp Luật Về Xử Lý Vi Phạm Hành Chính

Hàng năm, UBND tỉnh còn giao cho Sở Tư pháp thành lập đoàn kiểm tra liên ngành, kiểm tra công tác XLVPHC tại 8 huyện, thị xã, thành phố và các xã, phường, thị trấn trên địa bàn. Ngoài kiểm tra thường xuyên, UBND tỉnh cũng thành lập đoàn kiểm tra liên ngành theo chuyên đề về XLVPHC; UBND cấp huyện và một số sở, ngành chủ động xây dựng kế hoạch và tiến hành thanh tra, kiểm tra tình hình thi hành pháp luật về XLVPHC theo từng ngành, lĩnh vực quản lý.

Theo thống kê, 5 năm thực thi pháp luật về XLVPHC trên địa bàn tỉnh, trung bình mỗi năm có trên 22.000 vụ việc vi phạm hành chính bị xử lý, tập trung chủ yếu trong các lĩnh vực giao thông, xây dựng, đất đai, an toàn vệ sinh thực phẩm… Quá trình áp dụng pháp luật về XLVPHC cho thấy, số vụ việc vi phạm ngày càng có xu hướng tăng do sự phát triển của đời sống xã hội, do tăng trưởng kinh tế và việc tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm của cơ quan chức năng.

Nhiều bất cập phát sinh

Theo Sở Tư pháp, trong quá trình áp dụng các quy định trong Luật XLVPHC phát sinh nhiều vướng mắc.

Cơ quan chức năng ghi nhận hiện nay, đối với một số hành vi vi phạm hành chính, có tình trạng một hành vi sai phạm xuất hiện trong nhiều nghị định, mỗi nghị định lại quy định mức xử phạt khác nhau. Đơn cử, hành vi xả rác nơi công cộng được nhắc tới trong 2 văn bản.

Nghị định 46/2023 nêu rõ mức phạt tiền đối với người xả rác nơi công cộng là 300.000-400.000 đồng (Điều 12). Trong khi đó, Nghị định 155/2023 lại quy định người sai phạm nộp phạt 5-7 triệu đồng. Đáng nói, 2 nghị định trên đều có hiệu lực thi hành từ năm 2023.

Hay với hành vi đi vệ sinh không đúng nơi quy định, Nghị định 167/2013 xác định mức phạt tiền là 100.000-300.000 đồng (Điều 7), còn tại Nghị định 155/2023 thì quy định mức phạt tiền 1-3 triệu đồng.

Không chỉ có mức phạt mà thẩm quyền xử phạt, quy trình xử lý trong nhiều văn bản hướng dẫn thi hành Luật XLVPHC cũng chưa sát thực tế, chưa phù hợp với nhiều quy định pháp luật khác.

Như việc xử phạt đối với hành vi gây rối trật tự tại phiên tòa được hướng dẫn thi hành trong Nghị định 167/2013. Nghị định này không quy định, đề cập, hoặc dẫn chiếu đến thẩm quyền xử phạt của các chức danh trong hệ thống tòa án như chánh án, chủ tọa phiên tòa…

Quá trình thi hành luật tại nhiều địa phương còn cho thấy tình trạng tồn tại song song 2 nghị định đều quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực xây dựng, mặc dù vậy, thẩm quyền và quy trình xử lý sai phạm ở 2 nghị định hoàn toàn không giống nhau,…

Việc có những bất cập trong các quy định pháp luật là điều có không thể tránh khỏi, nhưng cũng cần sớm có những điều chỉnh cho phù hợp để giúp cơ quan chức năng thực thi pháp luật hiệu quả hơn.

Bài, ảnh: ĐÌNH BẢO

Một Số Bất Cập, Hạn Chế Trong Việc Thực Hiện Các Quy Định Pháp Luật Về Hoạt Động Thanh Tra. Một Số Kiến Nghị, Đề Xuất

1. Một số khó khăn, vướng mắc về thực hiện quy định pháp luật trong hoạt động thanh tra

1.1. Quy định về xây dựng định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm; Thời hạn trong hoạt động thanh tra; Hình thức thanh tra

Về định hướng, chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm

Thứ nhất, việc xây dựng, trình phê duyệt và ban hành kế hoạch thanh tra hàng năm khó đảm bảo thời hạn quy định. Điều 36 Luật Thanh tra, Điều 39 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/2/2012 quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành; Thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 01/7/2014 quy định việc xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra có quy định về các mốc thời gian xây dựng, trình phê duyệt và ban hành kế hoạch thanh tra với từng cấp là khác nhau. Theo các quy định này, chậm nhất 30/10 hàng năm, Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm xem xét, phê duyệt định hướng, chương trình thanh tra. Sau khi Thủ tướng Chính phủ phê duyệt định hướng, chương trình thanh tra, trong thời gian 05 ngày, Tổng Thanh tra Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn thanh tra bộ, thanh tra tỉnh lập kế hoạch thanh tra trình Thủ trưởng cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Chậm nhất vào ngày 15/11 hằng năm, Chánh thanh tra bộ, thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Chánh thanh tra tỉnh căn cứ vào định hướng, chương trình thanh tra, hướng dẫn của Tổng Thanh tra Chính phủ và yêu cầu công tác quản lý của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt kế hoạch thanh tra… Tuy nhiên, thực tiễn thi hành cho thấy, dự thảo định hướng chương trình thanh tra hoàn thành và gửi Thủ tướng Chính phủ trước ngày 15/10 hàng năm nhưng phải chờ thời gian để Văn phòng Chính phủ thẩm định và làm thủ tục trình Thủ tướng Chính phủ đồng ý, do vậy việc ban hành văn bản hướng dẫn của Thanh tra Chính phủ đối với thanh tra bộ, thanh tra tỉnh xây dựng kế hoạch thanh tra khá gấp và chậm dẫn đến việc xây dựng kế hoạch thanh tra hằng năm của bộ, ngành, địa phương bị ảnh hưởng. Bên cạnh đó, với các quy định trên, khoảng thời gian để xây dựng và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch thanh tra là quá ngắn (chỉ từ 10 đến 15 ngày) là không đủ thời gian, điều kiện để thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình khảo sát để xây dựng kế hoạch thanh tra và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đồng thời, việc khảo sát, nắm tình hình phụ thuộc vào công tác phối hợp và tiến độ phản hồi, cung cấp thông tin, tài liệu, hồ sơ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị khảo sát, dự kiến thanh tra, do vậy với các mốc thời gian trên nên các bộ, ngành, địa phương khó đảm bảo đúng quy định về thời hạn ban hành kế hoạch thanh tra.

Thứ hai, việc xây dựng, ban hành kế hoạch thanh tra có tình trạng trùng lắp, chồng chéo giữa cơ quan thanh tra với Kiểm toán Nhà nước cụ thể trong hoạt động thanh tra về ngân sách, tài chính và sử dụng vốn đầu tư công. Nguyên nhân của tình trạng trên do chưa có quy định để xử lý chồng chéo giữa kế hoạch thanh tra và kế hoạch kiểm toán. Bên cạnh đó, sự chồng chéo trong hoạt động thanh tra cũng xuất phát từ việc Luật Thanh tra chưa đưa ra quy định thanh tra sở khi xây dựng kế hoạch thanh tra phải căn cứ vào định hướng chương trình của thanh tra bộ; chưa quy định kế hoạch thanh tra của thanh tra sở sau khi được phê duyệt phải gửi cho thanh tra bộ để có sự điều chỉnh kịp thời, nếu có chồng chéo, trùng lắp; chưa có quy định điều chỉnh xử lý chồng chéo giữa kế hoạch thanh tra của Thanh tra Chính phủ và thanh tra sở, ngành; chưa có quy định về xử lý chồng chéo trong trường hợp trùng lắp về đối tượng thanh tra, nội dung thanh tra nhưng bị điều chỉnh bởi kế hoạch thanh tra ở hai năm liền kề nhau.

Thứ ba, kế hoạch thanh tra hàng năm được xây dựng và phê duyệt từ cuối năm trước phải có đối tượng thanh tra cụ thể. Quy định này chỉ phù hợp với thanh tra hành chính mà không phù hợp với thanh tra chuyên ngành, bởi lẽ hoạt động thanh tra chuyên ngành phải được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ về chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ; phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật.

Về thời hạn trong hoạt động thanh tra

Các thời hạn trong hoạt động thanh ra đều quy định chung là “ngày”. Tuy nhiên thực tiễn thi hành ở các đoàn thanh tra của các bộ, ngành, địa phương không thống nhất, có nơi áp dụng là “ngày làm việc”, có nơi áp dụng là “ngày liên tiếp theo lịch” nên thời gian thanh tra thực tế tại đơn vị của một số đoàn thanh tra chưa thống nhất. Ngoài ra, theo điểm c, khoản 1, Điều 35 Luật Thanh tra thì cuộc thanh tra do thanh tra huyện, thanh tra sở tiến hành không quá 30 ngày, ở miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn thanh tra có thể kéo dài, nhưng không quá 45 ngày. Như vậy, Luật Thanh tra không quy định kéo dài, gia hạn đối với cuộc thanh tra do thanh tra huyện, thanh tra sở tiến hành nhưng có tính chất phức tạp. Quy định này dẫn đến khó khăn trong thực tiễn thi hành đối với cấp sở, huyện.

Về hình thức thanh tra

Theo quy định tại Điều 37 Luật Thanh tra có 3 hình thức thanh tra gồm: thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất. Tuy nhiên, hiện nay chưa có hướng dẫn cụ thể về hình thức thanh tra thường xuyên, dẫn đến trong 6 năm thi hành Luật Thanh tra, các bộ, ngành, địa phương đều chưa thực hiện hình thức thanh tra này. Đối với thanh tra đột xuất, theo quy định, thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật; theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao. Tuy nhiên, quy định của pháp luật về thanh tra hiện nay chưa đưa ra quy định cụ thể tính chất, mức độ vi phạm pháp luật làm căn cứ tiến hành thanh tra; chưa xác định được rõ các yêu cầu, nhiệm vụ của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng. Ngoài ra, pháp luật về thanh tra cũng chưa quy định, hướng dẫn đối với thanh tra chuyên đề, thanh tra diện rộng nên trong thực tiễn thi hành còn gặp khó khăn, vướng mắc.

1.2. Trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành

Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định về trình tự, thủ tục áp dụng cho thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, mỗi ngành, mỗi lĩnh vực có những đặc thù riêng, phạm vi và quy mô của cuộc thanh tra ở mỗi cấp, mỗi ngành là khác nhau nên khó có thể áp dụng trình tự, thủ tục chung theo quy định. Quy định về trình tự, thủ tục hoạt động thanh tra chuyên ngành chưa phù hợp với thực tế đa dạng, chuyên sâu của hoạt động thanh tra chuyên ngành, cụ thể:

– Trong một số hoạt động thanh tra chuyên ngành, quy định về việc gửi quyết định thanh tra đến đối tượng thanh tra trước khi tiến hành thanh tra tại Khoản 5, Điều 36 Luật Thanh tra có thể khiến đối tượng thanh tra xóa dấu vết vi phạm, gây khó khăn cho hoạt động thanh tra. Quy định này cũng không phù hợp với đặc điểm của ngành, địa phương trong trường hợp kế hoạch thanh tra chỉ xác định được đối tượng thanh tra theo diện rộng, theo địa bàn, nhóm đối tượng thanh tra mà không thể xác định được đích danh đối tượng thanh tra trong kế hoạch thanh tra (ví dụ: thanh tra vệ sinh thực phẩm, dược phẩm, cơ sở y tế…). Bên cạnh đó, Luật Thanh tra quy định trong thời hạn 15 ngày, quyết định thanh tra phải được công bố cho đối tượng thanh tra và phải được lập biên bản, nhưng qua thực tế khi thực hiện gặp nhiều khó khăn, như một cuộc thanh tra có nhiều đối tượng thanh tra và nằm ở các địa bàn rộng, các đơn vị hành chính lại xa trung tâm, đặc biệt đối với miền núi, biên giới đi lại khó khăn, không thể triệu tập tất cả các đối tượng thanh tra để công bố quyết định thanh tra gây khó khăn, phiền hà, tốn kém về kinh phí, phương tiện đi lại của đối tượng thanh tra. Ngoài ra, quy định về việc công bố quyết định thanh tra trước khi thanh tra đột xuất cũng gây nên những trở ngại tương tự, nhất là trong lĩnh vực an toàn thực phẩm, y tế, dược phẩm, môi trường ngành nghề kinh doanh nhạy cảm… Hơn nữa, quy định việc công bố quyết định thanh tra phải được lập biên bản cũng tạo thêm thủ tục rườm rà đối với mỗi cuộc thanh tra diễn ra trong thời gian quá ngắn. Thời gian tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành diễn ra nhanh, đối với nhiều lĩnh vực thì thời gian thanh tra tại đơn vị thường rất ngắn (có thể chỉ 01 buổi), do đó thủ tục tiến hành công bố quyết định thanh tra là không cần thiết phải lập thành biên bản công bố riêng.

– Việc ghi nhật ký đoàn thanh tra cũng cần được quy định theo hướng ngắn gọn, tinh giản, giảm bớt thủ tục hành chính. Đoàn thanh tra thường chia thành các tổ, nhóm làm việc độc lập, trong khi đó sổ nhật ký chỉ có một và do Trưởng đoàn thanh tra quản lý nên việc ghi sổ nhật ký cũng gặp khó khăn, làm mất nhiều thời gian của Trưởng đoàn thanh tra.

– Việc quy định công khai kết luận thanh tra chưa phù hợp với đoàn thanh tra chuyên ngành; thiếu linh hoạt, không phù hợp với một số ngành như ngành ngân hàng, việc thông tin cụ thể về kết luận thanh tra có thể gây ra các rủi ro về thị trường tín dụng, ảnh hưởng đến xã hội.

– Việc giao thanh tra viên tiến hành độc lập chưa có hướng dẫn cụ thể, như: chưa có quy định về trình tự, cách thức thực hiện thanh tra độc lập, giám sát hoạt động của công chức thanh tra chuyên ngành độc lập nên chưa có sự thống nhất thực hiện phương thức thanh tra này trong hoạt động thanh tra chuyên ngành.

– Các văn bản hướng dẫn Luật Thanh tra chưa có quy định về mẫu văn bản hướng dẫn cụ thể về thanh tra, kiểm tra chuyên ngành, do đó cần rà soát và ban hành mẫu văn bản để đảm bảo tính thống nhất.

– Các văn bản hướng dẫn Luật Thanh tra chưa có quy định cụ thể về địa điểm thanh tra nên có khó khăn, vướng mắc trong thực hiện.

– Việc xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra khó có thể thực hiện đúng theo quy định tại Điều 49, Điều 50 Luật Thanh tra. Luật Thanh tra quy định thời gian xây dựng báo cáo và kết luận thanh tra tối đa 30 ngày áp dụng cho tất cả các cơ quan thanh tra, trong khi đó, thời hạn tiến hành thanh tra ở mỗi cấp thanh tra là khác nhau. Trên thực tế, sau khi kết thúc thanh tra, đoàn thanh tra phải có nhiều thời gian để đối chiếu quy định, xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, báo cáo người ra quyết định thanh tra, xây dựng dự thảo kết luận thanh tra, lấy ý kiến của các cơ quan chức năng, ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra để hoàn thiện dự thảo kết luận thanh tra. Người ký kết luận thanh tra cũng cần có thời gian để nghiên cứu, cân nhắc các khía cạnh khác nhau, do đó, thời hạn 30 ngày là chưa phù hợp với thực tế, thiếu khả thi, nhất là các cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ tiến hành và đặc biệt là các cuộc thanh tra liên ngành, cuộc thanh tra có quy mô lớn và tính chất phức tạp thường phải xin ý kiến của các cơ quan chuyên môn, xin ý kiến của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.

1.3. Việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra

Nhiệm vụ, quyền hạn của trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra đã được quy định cụ thể trong Luật Thanh tra, tạo thuận lợi, đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Tuy nhiên, một số quyền khó thực hiện trong thực tế. Theo đó:

– Quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật đã được quy định tại Điều 48 Luật Thanh tra và Điều 40 Nghị định 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra. Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định khi nào thì phải ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật; chưa quy định cụ thể về thủ tục yêu cầu tạm giữ; đồ vật, tài sản bị hư hỏng, mất mát trong quá trình tạm giữ… Do đó, việc thực hiện quyền này trong quá trình thanh tra cũng khó thực hiện.

– Quyền yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong tỏa tài khoản: Việc phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra được hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 07/2023/TTLT-TTCP-NHNN ngày 25/11/2023 của Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng trên thực tế rất khó thực hiện, bởi lẽ đây là một quyền năng rất lớn nhưng cũng rất nhạy cảm, phức tạp việc thực hiện sẽ có thể ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của đối tượng thanh tra, đặc biệt là đối với doanh nghiệp.

1.4. Hoạt động giám sát đoàn thanh tra; việc tổ chức thẩm định dự thảo Kết luận thanh tra

– Hoạt động giám sát đoàn thanh tra có mục đích sẽ giúp đoàn thanh tra chấp hành tốt hơn quy chế hoạt động của Đoàn, đảm bảo thực hiện đúng trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra. Tuy nhiên, quá trình áp dụng quy định giám sát hiện nay gặp khó khăn do số lượng biên chế của cơ quan thanh tra hạn chế, trong khi cùng thời điểm phải tổ chức nhiều đoàn thanh tra, dẫn đến không có người để tổ chức giám sát. Thực tế, hoạt động giám sát chỉ thực hiện chủ yếu qua báo cáo của đoàn thanh tra, do vậy không đảm bảo tính khách quan, chính xác. Ngoài ra, pháp luật về thanh tra mới chỉ quy định nội dung giám sát, chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiến hành giám sát. Thực tiễn cho thấy, quy định về giám sát hoạt động đoàn thanh tra chỉ phù hợp với Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ, không phù hợp với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, thanh tra sở, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và đoàn thanh tra chuyên ngành.

– Việc thẩm định dự thảo kết luận thanh tra nhằm chỉ ra những điểm bất hợp lý, đưa ra những đề xuất, kiến nghị có cơ sở pháp lý vững chắc, giúp người ra quyết định thanh tra ban hành kết luận thanh tra chính xác, khách quan, đúng pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay, chưa có quy định cụ thể về tổ chức thẩm định và quy trình thẩm định dự thảo Kết luận thanh tra; chưa có quy định hướng dẫn việc xử lý trong trường hợp ý kiến thẩm định khác với các nội dung kết luận thanh tra. Bên cạnh đó, trên thực tế, một số kết luận thanh tra phải điều chỉnh nội dung sau khi được ban hành, song hiện nay, chưa có quy định cụ thể về căn cứ, thẩm quyền cũng như hình thức, thể thức ban hành nên việc ra văn bản điều chỉnh nội dung kết luận thanh tra đang gặp vướng mắc, lúng túng, mỗi nơi có những cách làm khác nhau.

1.5. Quyền, nghĩa vụ của đối tượng thanh tra

Luật Thanh tra quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra nhằm tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm thực thi pháp luật trong hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, pháp luật thanh tra chưa có quy định chế tài xử lý khi đối tượng thanh tra không thực hiện nghĩa vụ hoặc thực hiện không đầy đủ theo quy định pháp luật, do vậy, việc yêu cầu các đối tượng thanh tra thực hiện nghĩa vụ hiện nay còn gặp nhiều khó khăn.

2. Một số kiến nghị, giải pháp

Thứ nhất, về xây dựng, phê duyệt định hướng, chương trình, kế hoạch thanh tra; thời hạn, hình thức thanh tra

– Cần nghiên cứu quy định cụ thể thời gian phê duyệt kế hoạch thanh tra của từng cấp, cụ thể cần điều chỉnh thời gian phê duyệt và ban hành kế hoạch thanh tra hằng năm theo hướng tăng thời hạn thực hiện của địa phương so với cấp Trung ương. Để đảm bảo đúng thủ tục, hạn chế chồng chéo và đúng định hướng thì định hướng, chương trình thanh tra phải được phê duyệt sớm hơn và cấp trên phê duyệt trước cấp dưới.

– Quy định cụ thể việc xử lý chồng chéo, trùng lắp trong kế hoạch thanh tra giữa các bộ ngành, giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp tỉnh và cấp huyện; quy định xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm toán, nhất là doanh nghiệp; quy định cụ thể hơn về đối tượng thanh tra, nội dung thanh tra trong thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành tránh chồng chéo trong hoạt động.

– Hình thức thanh tra: Cần có hướng dẫn cụ thể về hình thức thanh tra thường xuyên trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Quy định căn cứ ban hành quyết định thanh tra đột xuất theo hướng quy định cụ thể về tính chất, mức độ vi phạm pháp luật làm căn cứ tiến hành thanh tra, xác định rõ các yêu cầu, nhiệm vụ của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Nghiên cứu, bổ sung thêm quy định về các cuộc thanh tra chuyên đề, thanh tra diện rộng. Bổ sung quy định về thanh tra liên ngành như căn cứ thành lập đoàn, thẩm quyền ban hành quyết định, Đoàn thanh tra liên ngành, quan hệ công tác, quy chế báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra liên ngành… để làm cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra liên ngành.

Thứ hai, về trình tự, thủ tục, thời hạn tiến hành thanh tra

– Cần quy định cụ thể hơn về thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, cần phân biệt giữa đối tượng, nội dung giữa đoàn thanh tra hành chính tiến hành thanh tra kinh tế – xã hội và đoàn thanh tra việc chấp hành pháp luật để tránh chồng chéo hoặc bỏ sót các đối tượng thanh tra, lĩnh vực thanh tra phát sinh nhiều hành vi vi phạm; bổ sung quy định mang tính phân biệt giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động kiểm tra mang tính quản lý nhà nước chuyên ngành.

– Sửa đổi các quy định về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra cho phù hợp với đặc thù của hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và đối với từng lĩnh vực cụ thể; ban hành những quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành theo hướng rút gọn, phù hợp với thực tiễn hoạt động thanh tra chuyên ngành; quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thanh tra theo chuyên đề diện rộng.

– Bổ sung quy định về địa điểm thanh tra: Việc thanh tra có thể được thực hiện tại đơn vị được thanh tra, trụ sở cơ quan thanh tra hoặc tại địa điểm do người ra quyết định thanh tra yêu cầu.

– Sửa đổi thời hạn xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra. Luật Thanh tra cần quy định thời hạn xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra tăng dần như thời hạn tiến hành thanh tra ở mỗi cấp thanh tra; bổ sung quy định về thời gian xin ý kiến của cơ quan chuyên môn, thời gian báo cáo, xin ý kiến của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong một số trường hợp.

Thứ ba, về thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra

Quy định cụ thể phương thức thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra, đặc biệt đối với quyền trưng cầu giám định, quyền yêu cầu cung cấp thông tin, quyền phong tỏa tài khoản…

Thứ tư, về hoạt động giám sát đoàn thanh tra; việc tổ chức thẩm định dự thảo Kết luận thanh tra

– Qua thực tiễn cho thấy, việc giám sát hoạt động đoàn thanh tra không phù hợp với nhiều tổ chức, đơn vị thanh tra, nhất là những nơi có lực lượng thanh tra còn mỏng, tính chất cuộc thanh tra còn đơn giản. Do vậy, cần nghiên cứu để luật hóa hoặc bãi bỏ quy định này nhằm đảm bảo tính khả thi, tránh hình thức.

– Cần quy định cụ thể vấn đề thẩm định dự thảo Kết luận thanh tra để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện. Việc thẩm định dự thảo Kết luận thanh tra là cần thiết nhằm đảm bảo kết luận thanh tra được chính xác, khách quan, khả thi; bổ sung quy định điều chỉnh nội dung kết luận thanh tra như căn cứ, thẩm quyền, hình thức ban hành.

Thứ năm, cần nghiên cứu ban hành nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thanh tra, trong đó quy định cụ thể về chế tài xử lý đối với đối tượng thanh tra không thực hiện các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật về thanh tra./.

Trưởng phòng, Vụ Pháp chế, TTCP

Một Số Kết Quả Thi Hành Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Năm 2008 Và Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Của Hđnd Và Ubnd Năm 2004

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động lập pháp ở nước ta. Sự ra đời của hai đạo luật này đã góp phần nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương về ý nghĩa, vai trò của công tác xây dựng pháp luật, về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong hoạt động xây dựng pháp luật; tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho hoạt động xây dựng pháp luật, góp phần đưa công tác xây dựng pháp luật ngày càng đi vào nề nếp; đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng VBQPPL; bước đầu khắc phục được tình trạng hệ thống văn bản QPPL phức tạp, quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn khi theo dõi, xác định thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản. Từ đó, góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật từng bước có tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

Từ khi Luật năm 2008 và Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn được ban hành và tổ chức thực hiện, việc xây dựng, ban hành VBQPPL đã được chuẩn hóa một bước; tất cả các quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL do hai luật quy định đã được tuân thủ tương đối nghiêm túc.

Về số lượng VBQPPL đã ban hành, qua 5 năm thực hiện Luật năm 2008 và 9 năm thực hiện Luật năm 2004, Nhà nước ta đã ban hành được một số lượng lớn VBQPPL điều chỉnh tương đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội. Theo báo cáo của các Bộ, ngành thì tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, số lượng VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành là 5.206, trong đó gồm: 62 luật và 07 nghị quyết của Quốc hội; 14 pháp lệnh và 06 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; 222 lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; 498 nghị định của Chính phủ; 379 quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 10 nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; 3.605 thông tư và 473 thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; 29 quyết định và 01 thông tư liên tịch của Tổng Kiểm toán Nhà nước; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ ban hành 03 nghị quyết liên tịch. Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh đã ký 01 nghị quyết liên tịch với Chính phủ.

Trong thời gian qua, ở Trung ương, nhiều văn bản được thông qua nhanh hơn so với trước đây, kịp thời xử lý những khó khăn, vướng mắc trong thực tế. Trong nhiệm kỳ khóa XII, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua 89 dự án (67 dự án luật, 07 nghị quyết của Quốc hội, 14 pháp lệnh và 01 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội). Tính từ ngày 01-01-2009 đến 31-3-2013, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 89 văn bản (62 luật và 14 pháp lệnh, 07 nghị quyết của Quốc hội, 06 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội).

Ở địa phương, theo thống kê chưa đầy đủ, từ 01-4-2005 đến ngày 31-7-2013, ở cấp tỉnh đã ban hành 7.419 nghị quyết của HĐND; 20.553 quyết định của UBND; 3.189 chỉ thị của UBND. Chính quyền cấp huyện đã ban hành 25.625 nghị quyết của HĐND; 47.919 quyết định của UBND; 7.626 chỉ thị của UBND. Ở cấp xã, đã có 126.163 nghị quyết của HĐND; 39.419 quyết định của UBND và 6.534 chỉ thị của UBND được ban hành. Nhiều địa phương đã ban hành một số lượng VBQPPL tương đối lớn, chẳng hạn như Kiên Giang, Thái Bình, Hà Giang, TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội…

Chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao. Nội dung của VBQPPL cơ bản bảo đảm hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa phần văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Các VBQPPL đã được ban hành tương đối đầy đủ, bao quát hầu hết các lĩnh vực (tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính, bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân..).

Việc tổ chức thi hành pháp luật theo tinh thần Nghị quyết số 48-NQ/TW đang có những chuyển biến tích cực bước đầu. Năng lực của các thiết chế tổ chức thi hành pháp luật được thực hiện theo yêu cầu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2 (2006-2010) và Chiến lược cải cách tư pháp giai đoạn đến năm 2023. Năng lực của các thiết chế thi hành pháp luật ở địa phương đã được củng cố và kiện toàn một bước quan trọng.

Thứ nhất, tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao. Số lượng VBQPPL được ban hành trong thời gian qua vẫn rất lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống pháp luật vẫn rất phức tạp, cồng kềnh. Hơn nữa, lại không được thường xuyên rà soát, hệ thống hóa toàn diện; công tác pháp điển, hợp nhất VBQPPL mới bước đầu được triển khai nên các QPPL vừa khó tiếp cận, khó sử dụng, vừa chứa đựng những mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực hiện không dễ dàng, khó thống nhất.

Thứ hai, tính đồng bộ, cân đối của hệ thống pháp luật tuy có cải thiện nhưng vẫn còn sự chênh lệch lớn trong các lĩnh vực khác nhau. Pháp luật bảo vệ quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân, số lượng luật, pháp lệnh được ban hành khá ít; một số dự án luật đã được đưa vào sử chương trình nhưng nội dung chưa đáp ứng, thời điểm chưa phù hợp và một số lý do khác nên chưa được ban hành như: Luật về hội, Luật trưng cầu dân ý, Luật tiếp cận thông tin…

Thứ ba, tính ổn định của hệ thống pháp luật còn thấp. Nhiều văn bản pháp luật, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, tài chính, ngân hàng thường xuyên thay đổi dẫn đến xáo trộn các quan hệ xã hội đang điều chỉnh.

Thứ tư, tính minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế dẫn đến các QPPL có thể được hiểu, áp dụng không thống nhất, trong khi việc giải thích pháp luật hầu như không được thực hiện. Tòa án chậm nghiên cứu ban hành án lệ để bổ sung cho những “điểm khuyết” hoặc làm rõ những “điểm mờ” của các VBQPPL. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện, áp dụng pháp luật.

Thứ năm, tính khả thi của hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập. Những giải pháp cải cách, đổi mới trong thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL như phân tích, xây dựng chính sách pháp luật; đánh giá tác động kinh tế – xã hội của đề xuất xây dựng luật và của dự thảo luật trong quy trình lập pháp, việc thu hút sự tham gia của nhân dân, huy động trí tuệ của chuyên gia, nhà khoa học chưa phát huy đầy đủ hiệu lực trong thực tiễn làm hạn chế tính khả thi của hệ thống pháp luật.

Thứ sáu, còn có sự cắt khúc, thiếu tính liên kết hữu cơ giữa việc ban hành pháp luật và thi hành pháp luật. Ban hành pháp luật và thi hành pháp luật chưa được nhìn nhận như một chỉnh thể thống nhất, một quá trình liên tục theo tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW. Trong một số lĩnh vực, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật làm cho pháp luật khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tiễn, tính dự báo, định hướng điều chỉnh các quan hệ xã hội thấp.

Hoạt động tổ chức thi hành pháp luật bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập so với xây dựng pháp luật. Tình trạng pháp luật không được thực thi triệt để xảy ra trên nhiều lĩnh vực (quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, an toàn vệ sinh thực phẩm, môi trường, an toàn giao thông, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước…). Công tác theo dõi thi hành pháp luật mới được triển khai ở giai đoạn đầu nhưng đã bộc lộ nhiều khó khăn trong triển khai. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2013 được thực hiện theo Luật phổ biến, giáo dục pháp luật nhưng chưa có những giải pháp đột phá để nâng cao hiệu quả. Do vậy, trong giai đoạn tiếp theo, việc ưu tiên cho tổ chức thi hành pháp luật phải được coi là khâu trọng yếu, có tính quyết định trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cần có những thiết chế hữu hiệu được quy định trong Luật ban hành VBQPPL mới.

Thứ bảy, về kỹ thuật soạn thảo văn bản: Vẫn còn tình trạng văn bản do địa phương ban hành không tuân theo quy định về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của Luật. Ngôn ngữ, văn phong pháp lý trong nhiều văn bản chưa được sử dụng chuẩn xác. Cách diễn đạt ngôn từ khó hiểu, hoặc hiểu theo nhiều nghĩa, dẫn đến tình trạng thiếu nhất quán trong áp dụng, thi hành. Vẫn còn tình trạng chép lại quy định của văn bản được quy định chi tiết, vừa gây lãng phí vừa tạo nên nhiều tầng nấc VBQPPL mà không có giá trị gia tăng.

Thứ tám, tiến độ ban hành văn bản chưa đáp ứng yêu cầu. Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành mặc dù đã giảm mạnh so với những năm trước đây, song cùng với việc số lượng luật, pháp lệnh được ban hành lớn, trong đó có những luật phải ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết, nên tình trạng nợ đọng văn bản chưa chấm dứt. Trung bình có chưa tới 60% số văn bản được ban hành đúng hạn theo chương trình, kế hoạch. Mỗi thông tư của các Bộ soạn thảo thường bị chậm hơn 6 tháng; mỗi nghị định, quyết định của Thủ tướng các Bộ trình chậm hơn 8 tháng so với yêu cầu đặt ra về tiến độ. Vì vậy, có không ít văn bản của ác cơ quan Trung ương ban hành đã có hiệu lực nhưng không thể triển khai áp dụng. Văn bản có hiệu lực thi hành nhưng các biện pháp bảo đảm thi hành như: con người, cơ sở vật chất, phương tiện, điều kiện thực hiện chưa có hoặc đã có nhưng chưa được tổ chức thực hiện một cách đồng bộ.

3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, kỷ luật, kỷ cương trong việc tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết còn chưa nghiêm; việc xây dựng và thực hiện các chương trình, kế hoạch triển khai thi hành các luật, pháp lệnh sau khi được ban hành còn chưa được chú trọng đúng mức, chưa bảo đảm sự gắn kết liên tục giữa xây dựng và thi hành pháp luật.

Một số cơ quan chủ trì soạn thảo chú trọng đến việc hoàn thành chương trình, kế hoạch, mà chưa quan tâm đúng mức đến chất lượng dự án, dự thảo văn bản, đến việc nghiên cứu, so sánh với các VBQPPL đối với các lĩnh vực khác để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống văn bản. Việc soạn thảo một số văn bản thiếu đầu tư nghiên cứu thực tế để đề ra các quy định cụ thể, chi tiết.

Thứ hai, do chưa đầu tư thích đáng cho công tác hoạch định chính sách trong quá trình soạn thảo VBQPPL nên tính dự báo trong xây dựng pháp luật còn thấp nhất là về những vấn đề kinh tế – xã hội mới phát sinh, dẫn đến việc có những chính sách không đi vào được cuộc sống. Hệ quả là pháp luật được ban hành nhưng không được dự liệu và bảo đảm đầy đủ các điều kiện về thiết chế tổ chức thi hành, nguồn lực tài chính, đội ngũ công chức thi hành pháp luật. Tư duy xây dựng pháp luật chưa được đổi mới triệt để. Việc chuẩn bị tâm lý và thái độ ứng xử của xã hội đối với những quy định và chế tài mới của pháp luật chưa được chú trọng ở mức cần thiết.

Thứ ba, cơ chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật cũng như cơ chế bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của người dân, xã hội đối với công tác thi hành pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Từ phía cơ quan nhà nước, còn nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc thăm dò, lấy ý kiến, tổng hợp, xử lý và giải trình đầy đủ ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL. Trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật cũng rất hiếm khi cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của người dân về hiệu quả điều chỉnh của văn bản pháp luật, về giải pháp, cơ chế tổ chức thi hành pháp luật… Từ phía xã hội, nhiều cá nhân, tổ chức cũng chưa nhận thức đầy đủ về trách nhiệm cũng như còn hạn chế về năng lực tham gia xây dựng pháp luật, giám sát và phản biện xã hội đối với việc thực thi các chính sách, pháp luật của Nhà nước.

Thứ tư, thiếu thể chế về tổ chức thi hành pháp luật dẫn đến không xác định rõ mục tiêu, phương pháp, quy trình và cơ chế thi hành pháp luật, các điều kiện bảo đảm thi hành pháp luật. Cơ chế theo dõi, quản lý, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thi hành pháp luật chưa được chú trọng.

Thứ năm, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật và theo dõi thi hành pháp luật còn nhiều hạn chế. Lực lượng cán bộ pháp chế tại các Bộ, ngành và địa phương còn mỏng, năng lực trình độ nhất là khả năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản QPPL còn nhiều bất cập. Ý thức công vụ của một bộ phận cán bộ, công chức chưa được đề cao.

Thứ sáu, nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa được đảm bảo một cách đầy đủ, chưa phản ánh đúng tính phức tạp của hoạt động xây dựng pháp luật, chưa phù hợp với thực tiễn, khó đáp ứng được các yêu cầu của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 (ví dụ như yêu cầu đánh giá dự báo tác động kinh tế – xã hội của các dự án luật, yêu cầu tham vấn, lấy ý kiến nhân dân vào dự án luật…). Kinh phí dành cho các hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản QPPL, phổ biến giáo dục pháp luật cũng chưa tương xứng với tính chất và tầm quan trọng của công việc.

Cập nhật thông tin chi tiết về Một Số Bất Cập Trong Thực Hiện Pháp Luật Về Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật trên website Bac.edu.vn. Hy vọng nội dung bài viết sẽ đáp ứng được nhu cầu của bạn, chúng tôi sẽ thường xuyên cập nhật mới nội dung để bạn nhận được thông tin nhanh chóng và chính xác nhất. Chúc bạn một ngày tốt lành!