Xu Hướng 12/2022 # Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật / 2023 # Top 21 View | Bac.edu.vn

Xu Hướng 12/2022 # Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật / 2023 # Top 21 View

Bạn đang xem bài viết Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật / 2023 được cập nhật mới nhất trên website Bac.edu.vn. Hy vọng những thông tin mà chúng tôi đã chia sẻ là hữu ích với bạn. Nếu nội dung hay, ý nghĩa bạn hãy chia sẻ với bạn bè của mình và luôn theo dõi, ủng hộ chúng tôi để cập nhật những thông tin mới nhất.

Luật Ban hành Văn bản Quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) được ban hành năm 1996. Qua các lần sửa đổi, bổ sung, thay thế, nội dung Luật đã có nhiều thay đổi. Về căn bản, các quy định trong Luật ngày càng đầy đủ, phù hợp hơn với khả năng xây dựng pháp luật của các cơ quan và nhu cầu quản lý của đời sống xã hội. Tuy nhiên, có một số vấn đề mang tính nguyên tắc chưa được Luật BHVBQPPL hiện hành (năm 2008) thể hiện một cách rõ ràng, hợp lý, nên hoạt động xây dựng pháp luật và áp dụng quy phạm pháp luật gặp những khó khăn nhất định.

1. Vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm trong hệ thống pháp luật

Hệ thống pháp luật Việt Nam là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có mối quan hệ nội tại hữu cơ, nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý thấp không được trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Để đảm bảo được tính thống nhất này thì yêu cầu đầu tiên là phải xác định chính xác mỗi văn bản QPPL có vị trí thứ bậc như thế nào trong hệ thống văn bản QPPL nói chung.

Văn bản QPPL là sản phẩm của quyền lực nhà nước, thể hiện khả năng của mỗi cơ quan trong việc tác động vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Vì vậy, vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại. Xác định được một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, thấp hơn sẽ định hướng cho việc đưa ra các quy định trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để áp dụng QPPL, để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành. Trong Luật BHVBQPPL năm 1996, mặc dù chưa hoàn toàn hợp lý nhưng với việc kể tên và sắp xếp các văn bản quy phạm theo một trật tự nhất định, việc quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào cũng đã góp phần xác định vị trí thứ bậc của từng văn bản. Luật BHVBQPPL năm 2008 không quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào nữa. Việc xác định vị trí thứ bậc của các văn bản được thể hiện trong một quy định duy nhất là Điều 2, với tên gọi “Hệ thống văn bản QPPL”. Tên Điều 2 của Luật không phải là “Các văn bản QPPL” mà là “Hệ thống văn bản QPPL” thể hiện, điều luật này không chỉ đơn giản là kể tên các văn bản QPPL mà còn sắp xếp các văn bản đó theo một trật tự nhất định thể hiện mối quan hệ giữa các văn bản đó trong một hệ thống thống nhất. Một cách tổng quát, có thể thấy nhà làm luật đã cố gắng sắp xếp các nhóm văn bản QPPL theo thứ tự hiệu lực từ cao đến thấp. Tuy nhiên, vẫn có một số nhóm văn bản mà vị trí được sắp xếp trong Điều 2 của Luật chưa thể hiện chính xác vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống pháp luật.

Một là, vị trí thứ bậc của nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội (khoản 10, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008 ) . Đây là các văn bản quy phạm được ban hành bởi sự phối hợp của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của một tổ chức chính trị – xã hội. Vì các tổ chức chính trị – xã hội không nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước nên không thể xác định hiệu lực của văn bản theo vị trí của các tổ chức này, nhưng điều đó cũng không có nghĩa là sự tham gia của tổ chức chính trị – xã hội vào việc ban hành văn bản sẽ làm cho hiệu lực của văn bản thấp đi. Vì thế, cần phải coi nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành có hiệu lực bằng nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội độc lập ban hành; nghị quyết liên tịch do Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành có hiệu lực bằng văn bản do Chính phủ độc lập ban hành. Như vậy, không nên gom các nghị quyết liên tịch thành một nhóm văn bản chung mà nên tách riêng nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và nghị quyết liên tịch do Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành thành hai nhóm và xếp chúng vào vị trí tương ứng. Nếu xếp chung trong một nhóm và đặt các văn bản này ở vị trí sau nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thì dễ bị hiểu lầm là các nghị quyết liên tịch có hiệu lực pháp lý thấp hơn các văn bản đó.

Hai là, vị trí thứ bậc của các thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (khoản 11, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008) . Quy định này cho thấy, trừ trường hợp thông tư liên tịch của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, còn lại các thông tư liên tịch khác được phối hợp ban hành bởi các chủ thể có vị trí khác nhau trong bộ máy nhà nước. Theo chúng tôi, trong bộ máy nhà nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có vị trí cao hơn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Vì vậy, các thông tư này cần được coi là có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiệu lực của thông tư do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao độc lập ban hành, nhưng lại có hiệu lực cao hơn thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ độc lập ban hành. Do đó, đề nghị phải được xếp trước nhóm thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

2. Nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật

Ngoại trừ Hiến pháp là loại văn bản QPPL luôn luôn chỉ tồn tại một văn bản hiện hành duy nhất, các loại văn bản QPPL khác thường xuyên có nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành cùng có hiệu lực ở một thời điểm nhất định. Vì cùng loại văn bản và cùng do một cơ quan ban hành nên các văn bản này có cùng vị trí thứ bậc trong hệ thống văn bản QPPL. Trong trường hợp các văn bản đó cùng quy định về một vấn đề nhưng nội dung khác nhau thì không thể đồng thời được áp dụng vào một vụ việc cụ thể. Vì vậy, lựa chọn quy phạm nào để áp dụng trong những trường hợp đó phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL. Vấn đề này đã được quy định trong khoản 3 Điều 80Luật BHVBQPPL năm 1996 “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” và được giữ nguyên ở khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008. Sở dĩ Luật quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau là để đảm bảo QPPL được chọn để áp dụng phù hợp nhất với các điều kiện thực tế. Tuy nhiên, việc nghiên cứu hệ thống pháp luật cũng cho thấy, có những trường hợp hai văn bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản quy định một cách chung nhất và một văn bản quy định mang tính chất chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể (thường được gọi là văn bản chuyên ngành). Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Vì thế, việc áp dụng văn bản chuyên ngành khi giải quyết các công việc cụ thể của từng ngành, từng lĩnh vực thường thuận lợi và mang lại hiệu quả điều chỉnh cao hơn. Nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng không có gì trái với Luật, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất. Chẳng hạn, đều quy định về giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung; Luật Đất đai quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai. Hai luật này có những sự khác nhau nhất định:

– Về thời hiệu khiếu nại: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (Điều 31); Luật Đất đai quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (khoản 2 Điều 138);

– Về quyền khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người khiếu nại nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn pháp luật quy định mà cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai (Điều 39); Luật Đất đai chỉ quy định người khiếu nại được khiếu nại lần hai khi không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu, tức là người khiếu nại không thể khiếu nại lần hai nếu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết khiếu nại (Điều 138);

– Về thời hạn khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hay kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền không giải quyết, nếu ở vùng sâu, vùng xa thì thời hạn nói trên là 45 ngày (Điều 39); Luật Đất đai quy định thời hạn khiếu nại lần hai là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (Điều 138).

Nếu theo nguyên tắc áp dụng QPPL được quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008 thì khi giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, về thời hiệu khiếu nại phải áp dụng Luật Đất đai (ban hành năm 2004) vì Luật này ban hành sau Luật Khiếu nại, tố cáo (ban hành năm 1998); về quyền khiếu nại lần hai và thời hạn khiếu nại lần hai phải áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo (quy định này được sửa đổi, bổ sung năm 2005) vì quy định này ban hành sau Luật Đất đai. Mặc dù vậy, có thể khẳng định chắc chắn rằng, việc giải quyết khiếu nại về đất đai trên thực tế hoàn toàn chỉ áp dụng Luật Đất đai. Vậy có nên coi trường hợp áp dụng quy định trong Luật Đất đai mà quy định đó ban hành trước Luật Khiếu nại, tố cáo là trái nguyên tắc áp dụng QPPL không?

Trong khi đó, Luật Doanh nghiệp ban hành năm 2005 quy định về nguyên tắc áp dụng Luật này như sau:

Việc ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành còn được thể hiện ở trong các văn bản khác. Ví dụ, khoản 1 Điều 53 Luật Cán bộ, công chức quy định “Thời hạn biệt phái không quá ba năm, trừ một số ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định”. Như vậy, ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành là một nhu cầu thực sự tồn tại trong quản lý nhà nước. Nếu việc chọn quy định ban hành sau có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với điều kiện thực tế tại thời điểm áp dụng thì việc chọn quy định chuyên ngành cũng có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với những điều kiện đặc thù của từng lĩnh vực quản lý cụ thể. Chính vì vậy, để đảm bảo áp dụng pháp luật một cách thống nhất, cả hai trường hợp này đều phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL trong Luật BHVBQPPL và khoản 3 Điều 8 nên sửa đổi là “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau, nếu văn bản chuyên ngành có quy định khác thì áp dụng văn bản chuyên ngành”.

3. Hiệu lực của văn bản cụ thể hóa, chi tiết hóa

Được mệnh danh là “Luật ban hành luật”, mặc dù không phải là một luật đứng trên các luật khác nhưng với vai trò đặc biệt của mình, Luật BHVBQPPL là cơ sở pháp lý chung nhất cho hoạt động xây dựng và áp dụng QPPL. Chính vì vậy, các vấn đề mang tính chất nguyên tắc trong xây dựng và áp dụng QPPL phải được tập trung trong Luật này, phải được quy định một cách khái quát, chính xác đảm bảo cho các hoạt động đó được thống nhất, hợp pháp và hợp lý.

TS. Bùi Thị ĐàoNghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội, Số 8/2011, tr. 44 – 48.

Vấn Đề Hoạch Định, Phân Tích Chính Sách Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật / 2023

Vấn đề hoạch định, phân tích chính sách trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

PGS.TS. ĐINH XUÂN THẢO

Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp

ThS. TRẦN VĂN THUÂN

Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu Lập pháp

1. Một số vấn đề chung về chính sách, phân tích chính sách

a) Chính sách

Có nhiều cách hiểu, định nghĩa khác nhau về chính sách. Hiểu một cách chung nhất, có thể quan niệm chính sáchlà “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách…” [1]

Chính sách cần được xem xét ở các khía cạnh khác nhau, ở khía cạnh độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền. Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập, thì chính sách có thể được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được; còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì khái niệm chính sách cần được tìm hiểu ở một số điểm: (i) Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách; (ii) Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật; hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa, hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn, nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được ban hành bởi Nhà nước theo một trình tự luật định [2]

Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công – nhà nước. Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền [3] . Đó cũng là lý do vì sao phân tích chính sách có vị trí, vai trò rất quan trọng, mang tính chất nền tảng trong hoạt động xây dựng pháp luật.

             b) Phân tích chính sách

Phân tích chính sách là lĩnh vực được quan tâm nghiên cứu và có mức độ ứng dụng cao trong nhiều lĩnh vực ở nhiều nước trên thế giới.

Có nhiều quan niệm, định nghĩa khác nhau về phân tích chính sách. Có ý kiến chỉ ra rằng, phân tích chính sách là một quy trình điều tra có tính đa ngành được thiết kế nhằm tạo ra, đánh giá một cách phê phán và truyền đạt thông tin giúp ích cho việc hiểu và cải thiện chính sách [4]

phân tích chính sách là một công đoạn hữu cơ, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách hướng tới; do pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc phân tích chính sách nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi ích công cộng; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số

Trong hoạt động xây dựng pháp luật, có ý kiến cho rằng, gắn kết trong quá trình đó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cách tiếp cận, các tiêu chí đánh giá, nguồn lực và công cụ bảo đảm thực hiện, sự thống nhất tác động phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnh thực tế của các đối tượng điều chỉnh của chính sách hướng tới; do pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên, việc phân tích chính sách nhằm đảm bảo rằng, pháp luật được ban hành ra sẽ tuân thủ các nguyên tắc căn bản của việc thiết kế chính sách công là:; bắt buộc thi hành; có hệ thống; tập hợp các quyết định; liên đới; kế thừa lịch sử; quyết định theo đa số [5]

Phân tích chính sách là xem xét chính sách từ nhiều góc độ khác nhau, đó là việc phân tích tính phù hợp giữa chính sách với chủ trương, đường lối của Đảng; phân tích động lực của chính sách: chính sách được ban hành thì động lực của chính sách đó là gì; phân tích tính khả thi, tính hợp lý của chính sách; phân tích để làm rõ chính sách đó đơn giản hay phức tạp; phân tích để làm rõ chính sách có tính cấp bách hay không; phân tích để làm rõ chính sách dài hạn hay là chính sách ngắn hạn; dự báo hiệu quả của chính sách khi tổ chức thực hiện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội; thời điểm ban hành chính sách v.v.. [6]

Có nên tách biệt rõ quy trình hoạch định, phân tích chính sách và quy phạm hóa chính sách trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL)? Trong hoạt động lập pháp – mà chúng tôi quan niệm như một dòng chảy xuyên suốt qua các công đoạn của quy trình lập pháp – từ khâu khởi đầu cho đến khi văn bản được xem xét thông qua, việc làm chính sách, quy phạm hóa chính sách cũng là một sự tiếp nối liên tục của quá trình đó. Phải ghi nhận rằng, ở mỗi một công đoạn, vai trò, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan là khác nhau và phải được minh định rõ, song tựu chung, đều phải hướng đến việc hiện thực hóa các mục tiêu chung của thể chế chính trị, nhất là các chủ trương, đường lối của Đảng, vào yêu cầu của thực tiễn cuộc sống. Trên thực tế, việc hoạch định, làm chính sách thường bắt đầu từ khâu đề xuất chính sách, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thường tập trung nhất vào giai đoạn quy phạm hóa chính sách (soạn thảo), song ngoại trừ những vấn đề có tính cốt lõi, các vấn đề chính sách không vì thế mà bất biến, nó còn có thể được tiếp tục phát hiện, bổ sung, chỉnh lý, hoàn thiện, phát triển trải dài, xuyên suốt qua các công đoạn khác của quy trình lập pháp, như giai đoạn thẩm tra, trình Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Quốc hội cho ý kiến; chỉnh lý, tiếp thu ý kiến (có thể qua cả việc lấy ý kiến nhân dân); trình UBTVQH, Quốc hội xem xét thông qua.

Trong thực tiễn lịch sử hoạt động lập pháp của Nhà nước ta, có thể nói vấn đề phân tích chính sách cũng đã được thể hiện từ khá sớm, dưới những khía cạnh khác nhau. Những năm gần đây, Luật BHVBQPPL năm 2008 là văn bản đề cập tương đối rõ, nhiều nhất vấn đề phân tích chính sách trong hoạt động BHVBQPPL.

2. Vài nét về hoạch định, phân tích, quyết định chính sách trong các văn bản về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta và những vấn đề thực tiễn đang đặt ra

Đầu tiên, phải kể đến Nghị quyết số 91/NQ/HĐNN8 ngày 06/8/1988 của Hội đồng Nhà nước về việc ban hành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh. Bản quy chế có 10 chương, 44 điều, quy định mang tính khái quát về quy trình hoạt động lập pháp của Quốc hội. Có thể nói đây là văn bản đánh dấu mốc quan trọng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta tuy mới được thể hiện dưới hình thức quy chế (được ban hành kèm theo Nghị quyết của Hội đồng Nhà nước); với nội dung tương đối tóm tắt. Tuy nhiên, mặc dù còn chưa rõ nét, song cũng có một số quy định mà ở đó, có “dáng dấp” của vấn đề phân tích chính sách ở một số nét nhất định trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, như:

(i) Trong Lời nói đầu của Quy chế quy định: “Để kịp thời thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, phục vụ ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý xã hội theo pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN.

Để bảo đảm phát huy tác dụng của công tác xây dựng pháp luật, từng bước đưa công tác này vào nền nếp, xác định rõ phạm vi, quyền hạn nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm xây dựng luật, pháp lệnh;…

Quy chế này xác định trình tự, thủ tục xây dựng luật và pháp lệnh”.

Tiếp đó, Quốc hội khóa IX đã ban hành Luật BHVBQPPL tại kỳ họp thứ 10 ngày 12/11/1996, Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997. Đây là văn bản có hiệu lực pháp luật cao nhất quy định cụ thể, chi tiết về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan nhà nước ở trung ương từ Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đến Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), các bộ, cơ quan ngang bộ. Luật BHVBQPPL năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào tháng 12/2002.

Ngày 03/6/2008, Quốc hội đã ban hành Luật BHVBQPPL mới, thay thế Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002.

Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008, có thể tạm sắp xếp quy trình làm luật gắn với các bước cơ bản sau: Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Soạn thảo; Trình Chính phủ xem xét, quyết định để trình Quốc hội (đối với các dự án do Chính phủ chuẩn bị). Chính phủ tham gia ý kiến (đối với dự án do cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình); Thẩm tra (thường do Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tiến hành); UBTVQH xem xét, cho ý kiến; Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết/UBTVQH xem xét thông qua dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết.

a) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

            Điều 23 Luật BHVBQPPL năm 2008 đã nêu rõ yêu cầu của hoạt động xây dựng, hoạch định chính sách ngay từ khâu các chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh. Theo đó, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản, báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản, thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua. Những vấn đề này còn được xem xét kỹ lưỡng thêm trong quy trình thẩm tra đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh (Điều 25 Luật BHVBQPPL năm 2008); qua hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 26), cũng như trong quá trình xem xét, thông qua, cũng như việc điều chỉnh trong trường hợp cần thiết (Điều 27, Điều 29)…

Trong thời gian qua, việc xây dựng và tổ chức triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với yêu cầu trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.

            Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong nhiệm kỳ và hằng năm của Quốc hội đã được Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, các cơ quan hữu quan chuẩn bị trên cơ sở quán triệt và thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, các nghị quyết của Ban Chấp hành trung ương và Bộ Chính trị về cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, nhất là Nghị quyết số 48-NQ/TW.

Trong tổ chức thực hiện, ở khâu chuẩn bị, có những thời điểm, việc trình kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của một số cơ quan chưa thực sự có đầy đủ căn cứ khoa học và thực tiễn, chưa được quan tâm đúng mức; còn thiên về tập hợp kiến nghị, đề xuất sáng kiến xây dựng pháp luật mà chưa có sự phân tích, đánh giá chính sách một cách thực sự toàn diện đối với toàn bộ dự kiến chương trình cũng như từng dự án cụ thể; tránh việc lập ra chương trình quá đồ sộ, chưa dự liệu được đầy đủ tình hình, nên có lúc dễ dẫn đến cách nhìn nhận dường như việc “đưa vào đưa ra các chương trình xây dựng luật, pháp lệnh rất là dễ dàng” như có ý kiến đã nêu [8]

Việc thực hiện quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008 về đánh giá sơ bộ tác động kinh tế-xã hội của đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh tại giai đoạn lập dự kiến chương trình đòi hỏi đầu tư thích đáng về nguồn nhân lực, kinh phí nhưng việc thực hiện trên thực tế còn có bất cập. Có dự án chất lượng báo cáo đánh giá tác động còn chưa cao, thiếu báo cáo về bảo đảm nguồn lực tài chính để thi hành luật, nhất là đối với các dự án chứa đựng chính sách, chế độ mới, đòi hỏi kinh phí lớn để thực hiện; một số dự án được kiến nghị đưa vào chương trình không bảo đảm thời hạn theo quy định của pháp luật. Về quy định của Luật, nội dung quy định về đánh giá tác động đối với dự thảo văn bản còn chưa thật cụ thể. Việc xem xét về sự cần thiết ban hành của từng dự án để đưa vào Chương trình trong quá trình thẩm tra có trường hợp chưa được xem xét kỹ tính khả thi và khả năng dự báo khi đưa các dự án vào Chương trình. Có trường hợp, cơ quan thẩm tra chưa được cung cấp kịp thời, đầy đủ thông tin, chưa đủ cơ sở khoa học và căn cứ thực tiễn để đề xuất về số lượng, thứ tự ưu tiên của các dự án.

            Về mặt quy định của Luật, trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL năm 2008 đã quy định việc “dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Quốc hội” (khoản 2 Điều 26). Tuy nhiên, cơ chế nghiên cứu tiếp thu các ý kiến góp ý, phản hồi trong trường hợp này lại chưa được quy định thật rõ, cụ thể.

            b) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động soạn thảo

Quy trình xây dựng, BHVBQPPL đã có những đổi mới quan trọng theo hướng ngày càng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động trí tuệ của xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật.Nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, BHVBQPPL; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL đã được ghi nhận trong Luật BHVBQPPL. Đã hình thành cơ chế mở và bắt buộc đăng tải công khai dự thảo VBQPPL trên trang thông tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan soạn thảo để thu hút sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật.

Bên cạnh đó, hoạt động xây dựng pháp luật thời gian qua tiếp tục bảo đảm phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. Các dự án luật, pháp lệnh quan trọng đều có đại diện Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia với tư cách là thành viên Ban soạn thảo, Tổ biên tập… Việc tham gia phối hợp một cách tích cực, chủ động nêu trên đã góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện dự thảo văn bản ngày càng bảo đảm hơn về tiến độ và chất lượng.

Một số vấn đề đặt ra:                        

c) Hoạch định, phân tích chính sách trong hoạt động thẩm tra, chỉnh lý dự án

– Có những dự án nếu so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH đã có những thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; về vấn đề này, có ý kiến nhận định: “có những dự thảo luật, Chính phủ trình với Quốc hội nhưng khi thông qua thì chất lượng, cơ chế, chính sách như ban đầu thay đổi rất nhiều, có những luật đến 60-70%” [11]

Trên thực tế, điều này cũng gợi lên một vấn đề rất đáng suy nghĩ, bởi vì có thể xuất hiện trường hợp báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó (do cơ quan trình dự án thực hiện) đã trở nên “lạc hậu” quá xa so với dự thảo văn bản được Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thông qua (do đã có sự chỉnh lý đáng kể trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến…). Trên thực tế, hoàn toàn có thể xuất hiện, nảy sinh những vấn đề mới về mặt chính sách trong quá trình này; do đó, phải nói rằng đây là vấn đề cần tính toán kỹ để tránh “khoảng trống” có thể phát sinh do chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi của văn bản, các nguồn lực bảo đảm… cũng như tránh được khả năng xuất hiện những tác động bất lợi của văn bản khi thực thi trong thực tiễn.

3. Một số kiến nghịvề công tác hoạch định, phân tích chính sách trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay

a) Trong việc lập và thông qua Chương trình xây dựng VBQPPL

– Đổi mới tư duy trong việc lập và thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng: việc xây dựng chính sách pháp luật của các dự án luật, pháp lệnh phải được hoàn thành cơ bản cùng với việc thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó: các bộ, ngành hình thành rõ ràng chính sách ngay trong các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, duyệt và chịu trách nhiệm về các chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội; Quốc hội phê chuẩn, thông qua Chương trình cũng đồng thời là phê chuẩn các chính sách do Chính phủ đề xuất và các vấn đề chính sách tiếp tục được hoàn thiện trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua các dự án luật, pháp lệnh.

Việc nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc đề xuất, phân tích chính sách ngay từ khâu ban đầu trong quy trình lập pháp có ý nghĩa lớn, nhằm tăng cường tính chịu trách nhiệm, tính chủ động của các cơ quan công quyền trong hoạt động lập pháp, góp phần tăng cường tính khả thi của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, bên cạnh những vấn đề có tính then chốt, nhiều vấn đề về chính sách khác có thể không được dự liệu được hết ngay từ đầu, do vậy, việc tiếp tục bổ sung, hoàn thiện chính sách trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua (kể cả thông qua hoạt động lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân…) là điều cần thiết.

– Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cần nghiên cứu việc lập theo hướng mở, kịp thời đáp ứng nhu cầu xây dựng thể chế đặt ra trong quản lý nhà nước. Do đó, cần có quy định khác nhau về việc lập Chương trình hằng năm và Chương trình nhiệm kỳ. Chương trình nhiệm kỳ phải có tính định hướng, chiến lược và linh hoạt; Chương trình hằng năm phải bám sát thực tiễn cuộc sống, sự cân đối trong thực hiện chương trình giữa các năm trong nhiệm kỳ Quốc hội và có tính khả thi cao, tránh dồn quá nhiều dự án vào năm cuối nhiệm kỳ. Việc lập Chương trình theo hướng phản ánh được thực chất nhu cầu cần có pháp luật điều chỉnh của xã hội, bảo đảm quyền trình dự án luật, pháp lệnh của các chủ thể.

(i) Gia tăng chất lượng của công tác xây dựng, phân tích chính sách, theo đó, quy định rõ thời hạn, nội dung, trách nhiệm của các chủ thể có quyền trình dự án luật trong việc đề xuất đưa các dự án vào Chương trình; nghiên cứu việc xây dựng quy trình xem xét tiếp thu sáng kiến pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân để làm cơ sở cho việc xem xét, quyết định Chương trình nhằm phản ánh được sát thực nhu cầu của xã hội.

(ii) Coi việc lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn phân tích chính sách trong quá trình tiền soạn thảo. Việc phân tích chính sách được làm tốt từ giai đoạn này, có cơ sở khoa học, thực tiễn sẽ tạo thuận lợi cho việc tiếp tục hoàn thiện các vấn đề về chính sách trong quá trình Quốc hội xem xét thông qua luật sau này.

            (i) Về thẩm quyền của Quốc hội, Hiến pháp (sửa đổi), tại Điều 70 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, đã không tiếp tục quy định việc Quốc hội thực hiện “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” như nội dung đã được quy định tại điểm 1 Điều 84 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001);

b) Trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua VBQPPL

 Thứ nhất, về đánh giá tác động của dự thảo văn bản.

Về đánh giá tác động đối với những vấn đề chính sách mới được bổ sung: Như đã đề cập ở trên, có những dự án nếu so với lúc trình sang Quốc hội, UBTVQH đã có những thay đổi đáng kể so với thời điểm xem xét thông qua; trên thực tế, điều này cũng gợi lên một vấn đề rất đáng suy nghĩ, bởi vì có thể xuất hiện trường hợp báo cáo đánh giá tác động của văn bản đó (do cơ quan trình dự án thực hiện) đã trở lên “lạc hậu” quá xa so với dự thảo văn bản được Quốc hội, UBTVQH chuẩn bị xem xét thông qua (do đã có sự chỉnh lý đáng kể trong quá trình thẩm tra, chỉnh lý, tiếp thu ý kiến…) Trên thực tế, hoàn toàn có thể xuất hiện, nảy sinh những vấn đề mới về mặt chính sách trong quá trình này; do đó, phải nói rằng đây là vấn đề cần tính toán kỹ để tránh “khoảng trống” có thể phát sinh do chưa dự liệu, đánh giá trước, nhằm bảo đảm tính khả thi của văn bản, các nguồn lực bảo đảm… cũng như tránh được khả năng xuất hiện những tác động bất lợi của văn bản khi thực thi trong thực tiễn.

Vì vậy, để phù hợp với việc bản Hiến pháp (sửa đổi) lần này đã có sự quy định rõ hơn về thẩm quyền đề xuất, xây dựng chính sách của Chính phủ như đã đề cập ở trên, trong quá trình hoàn thiện pháp luật về BHVBQPPL trong thời gian tới, việc xem xét mở ra cơ chế để Chính phủ, cơ quan trình dự án có điều kiện đánh giá, phát biểu ý kiến lần cuối về những nội dung này trước khi Quốc hội, UBTVQH xem xét thông qua văn bản là rất cần thiết.

Bên cạnh đó, có lẽ cần chú ý thêm đến vấn đề đánh giá tác động cụ thể của dự án đối với việc bảo đảm lợi ích, chủ quyền quốc gia, quốc phòng-an ninh, đối với nguồn lực tài chính, ngân sách của Nhà nước, với nguồn nhân lực của bộ máy nhà nước; có thể chú ý ở một chừng mực nhất định cả về tác động của dự án ở các khía cạnh cụ thể hơn đối với các giai tầng xã hội, chú trọng hài hòa lợi ích xã hội, ngăn ngừa đến mức tối đa việc để lọt những chính sách có thể tạo kẽ hở, tác động bất lợi đến việc tăng cường đồng thuận xã hội, gây hệ lụy xấu cho việc bảo đảm trật tự, an toàn xã hội cũng như phát triển kinh tế-xã hội bền vững của đất nước. Mặt khác, đây cũng là những điểm cần được lưu tâm trong những công đoạn khác của quy trình lập pháp.

Thứ hai, về công tác chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh:Trên thực tế, các vấn đề chính sách của dự án còn được tiếp tục chỉnh lý, bổ sung, hoàn thiện kể từ sau giai đoạn thẩm tra. Có thể nói hiện nay, do chưa có quy định đầy đủ, cụ thể, thống nhất về cách thức tổ chức việc chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, quy trình chỉnh lý giữa các cơ quan của Quốc hội, thậm chí trong một Ủy ban chưa thống nhất, chất lượng các dự án chưa đồng đều. Vì vậy, nội dung này cần được quan tâm nhằm xây dựng, hoàn thiện được quy trình tổ chức chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh đầy đủ, hợp lý hơn trong thời gian tới. Trong quá trình này, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội phát huy vai trò, trách nhiệm cùng cơ quan trình dự án trong việc tiếp tục đề xuất, phân tích chính sách, tham mưu chính sách… trình UBTVQH, Quốc hội.

Thứ ba, trong điều kiện thực tiễn ở nước ta, trên cơ sở kế thừa và phát huy cơ chế hiện hành, trên cơ sở quy định của Hiến pháp (sửa đổi), trong toàn bộ quy trình lập pháp, việc bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống văn bản pháp luật là một trong những vấn đề cần được quan tâm hàng đầu. Trong giai đoạn thẩm tra, chỉnh lý, xem xét thông qua dự án, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật BHVBQPPL theo hướng tiếp tục khẳng định mạnh mẽ hơn vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, trong đó có Ủy ban Pháp luật của Quốc hội (nhấn mạnh đến vai trò của toàn thể Ủy ban) trong việc bảo đảm tính hợp hiến của của hệ thống VBQPPL; quy định cụ thể nhằm nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm thẩm tra bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống pháp luật trong Luật BHVBQPPL.

Cuối cùng, là vấn đề kinh phí phục vụ hoạt động xây dựng pháp luật. Thực tiễn cho thấy, đây là vấn đề đã được quan tâm nhiều trong thời gian qua, song nhìn chung vẫn còn hạn hẹp; trong thực tế, cần tránh trường hợp có thể xảy ra là cứ dự án nào mà “có ODA thì rất là nhanh”;[15] trong khi đó, đây là hoạt động xây dựng, quyết định chính sách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, hoặc là thúc đẩy, hoặc là kìm hãm sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Do đó, trong tổ chức thực hiện, cần tiếp tục đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí thỏa đáng cho việc lập và thực hiện chương trình xây dựng VBQPPL,[16] chú trọng phát huy nguồn nội lực quốc gia, nhận thức, xác định rõ kinh phí đảm bảo xây dựng và hoàn thiện pháp luật là kinh phí đầu tư cơ bản cho hạ tầng pháp lý của Nhà nước và xã hội. Kinh phí xây dựng pháp luật cần đủ để đáp ứng một cách thực chất các yêu cầu đổi mới quy trình và nâng cao chất lượng của các dự án, dự thảo pháp luật, nhất là việc đánh giá tác động kinh tế-xã hội của dự thảo văn bản, việc tổ chức soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý và việc tham vấn, tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, đặc biệt là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản.

[1] Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng và Trung tâm Từ điển học ấn hành năm 1997, Hoàng Phê chủ biên, tr. 157. [2] TS. Đinh Dũng Sỹ, Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp, http://xaydungphapluat.chinhphu.vn/portal/page/portal/xaydungphapluat/tinchitiet?title=L%C3%BD+lu%E1%BA%ADn&perspectiveId=621&viewMode=detail&articleId=10000104[3] TS. Đinh Dũng Sỹ, Tlđd[4] Dẫn theo Tài liệu Chương trình Giảng dạy kinh tế Fullbright niên khoá 2011-2013 (Quy trình phân tích chính sách); Do Nguyễn Thị Xinh Xinh biên dịch; Vũ Thành Tự Anh hiệu đính.

www.fetp.edu.vn/attachment.aspx?ID=2674‎ (truy cập ngày 15/11/2013).

[5] Ths. Nguyễn Đức Lam, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nướchttp://luatviet.net/Home/nghien-cuu-trao-doi/phap-luat-the-gioi/2010/8935/Phan-tich-chinh-sach-trong-quy-trinh-lap-phap-o-cac-nuoc.aspx[6] Ths Ngô Tự Nam, Tổng quan về phân tích chính sách

http://ttbd.gov.vn/PrintPreView.aspx?distid=2988

[14] Ngoài ra, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) lần này, tại Điều 84 tiếp tục quy định thẩm quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội…theo đó: “1. Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. 2. Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.”

Bàn Về Khái Niệm “Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật”Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật / 2023

VBQPPL là một trong những nguồn luật chủ yếu của Nhà nước. Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là VBQPPL. Chẳng hạn, theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội thì: “VBQPPL là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”[1], còn theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội thì: “VBQPPL là hình thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống”[2].

Trong khi đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 thì xác định: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Trong Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 thì xác định: “VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì xác định như sau: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhànước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Như vậy, đã không có sự thống nhất khi xác định VBQPPL trong các tài liệu giảng dạy và trong các văn bản luật của Nhà nước ta. Tuy vậy, trong tất cả các định nghĩa nói trên về VBQPPL đều có sự thống nhất ở những điểm cơ bản sau: Thứ nhất, VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành; thứ hai, có quy tắc xử sự chung. Còn lại trong mỗi định nghĩa về VBQPPL lại đưa vào những dấu hiệu phụ khác nhau như “có tính bắt buộc chung” hay “có hiệu lực bắt buộc chung”; “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…”; “được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; “để điều chỉnh quan hệ xã hội”; “theo định hướng XHCN”; “được áp dụng” hay “sử dụng nhiều lần trong đời sống”…

Với việc thêm hoặc không thêm những dấu hiệu phụ như trên, dẫn đến:

Thứ nhất, VBQPPL nếu không có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống” thì chưa thật đầy đủ, vì VBQPPL có (chứa) quy phạm pháp luật mà quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống. Do vậy, cần phải có dấu hiệu “được thực hiện nhiều lần”, cũng không nên dùng thuật ngữ “áp dụng” hoặc “sử dụng” nhiều lần vì VBQPPL được thực hiện ở nhiều hình thức khác nhau chứ không chỉ là sử dụng hoặc áp dụng.

Thứ hai, dấu hiệu “có tính bắt buộc chung” hay “hiệu lực bắt buộc chung” được quy định như vậy có thể dẫn đến sự hiểu nhầm. Bởi VBQPPL do HĐND và UBND ban hành lại không được Luật quy định “có hiệu lực bắt buộc chung” mà lại quy định là “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”. Những quy định trên có thể hiểu là: VBQPPL có hiệu lực bắt buộc chung tức là có hiệu lực trên phạm vi cả nước, còn văn bản của cơ quan địa phương có hiệu lực bắt buộc trong phạm vi địa phương. Cách hiểu về “tính bắt buộc chung” như vậy là không đúng. Chưa kể văn bản của các cơ quan trung ương ban hành nhiều khi cũng chỉ có hiệu lực thực hiện trên phạm vi một phần lãnh thổ của đất nước. Hiệu lực của văn bản đã có những quy định riêng trong từng Luật, do vậy, không nên đưa dấu hiệu này vào định nghĩa văn bản. Hơn nữa, hiệu lực của văn bản đâu chỉ có giới hạn về không gian mà còn cả về thời gian và về đối tượng tác động, do vậy, không nên quy định “có hiệu lực trong phạm vi địa phương”.

Thứ ba, quy định: “nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng XHCN” hay “để điều chỉnh quan hệ xã hội” cũng chưa phù hợp. Bởi việc thêm cụm từ “theo định hướng XHCN” thì quá trừu tượng, rất khó xác định được VBQPPL nào là “theo định hướng XHCN”, văn bản nào là không theo định hướng XHCN. Còn nếu chỉ quy định là “để điều chỉnh quan hệ xã hội” thì chưa thể hiện được mục đích thực sự của VBQPPL. Do vậy, chúng tôi cho rằng, nên quy định: “để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng” thì phù hợp với mọi VBQPPL.

Thứ tư, việc quy định VBQPPL phải được ban hành “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này…” sẽ dẫn đến tình trạng đối với những VBQPPL không được “Luật này” quy định thì ban hành như thế nào? Bởi cũng trong Luật Ban hành VBQPPL còn thống kê hệ thống các VBQPPL ở Việt Nam. Điều này được hiểu là chỉ những văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành có tên trong Luật Ban hành VBQPPL thì mới là VBQPPL, còn những văn bản khác thì không phải. Với những quy định như vậy về VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL hiện nay cho thấy còn nhiều văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật đã không được quy định trong các Luật Ban hành VBQPPL. Chẳng hạn, điều lệ, quy chế làm việc, quy chế tổ chức và hoạt động của một số cơ quan, tổ chức nhà nước… Những văn bản này được ban hành đúng thẩm quyền, có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần trong cuộc sống), nhưng không có tên và không ban hành đúng “hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND” (thực ra thì các Luật trên đã không quy định về chúng) nên Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 cho rằng chúng không phải là VBQPPL, vậy chúng là văn bản gì?

Cũng trong Khoản 2 Điều 1 Luật trên còn quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL”. Với quy định này có thể hiểu rằng, những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành không đúng thẩm quyền, không đúng hình thức, không đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là VBQPPL. Đây là một sự phủ định “quá đáng”, bởi trong thực tế có rất nhiều văn bản được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có chứa quy phạm pháp luật, song ở mức độ nào đó chưa đúng về trình tự, thủ tục hay một nội dung nào đấy nhưng vẫn được tôn trọng và thực hiện, song lại bị Luật cho là “không phải là VBQPPL”. Chưa kể là nhiều VBQPPL được ban hành có sai phạm nhưng không phải khi nào cũng phát hiện được ngay mà sau một thời gian khá dài mới phát hiện được. Như vậy, nếu chưa phát hiện ra sai phạm thì nó (văn bản) là VBQPPL, còn kể từ khi phát hiện ra sai phạm thì nó không còn là VBQPPL nữa?

Cũng cần chú ý là, thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước còn được quy định bởi Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Do vậy, Luật Ban hành VBQPPL hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL của một số cơ quan nhà nước là không phù hợp. Luật Ban hành VBQPPL muốn quy định rõ những văn bản được coi là VBQPPL, nhưng cũng chỉ nửa vời, không triệt để. Chẳng hạn, đối với các văn bản của Chính phủ thì chỉ Nghị định mới là VBQPPL, còn Nghị quyết thì không, tương tự như vậy, đối với văn bản của các Bộ thì chỉ có Thông tư của Bộ trưởng mới là VBQPPL còn Quyết định và Chỉ thị thì không, nhưng một số loại văn bản như Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước được Luật quy định là VBQPPL, song các cơ quan này vẫn buộc phải ban hành những văn bản có tên trên vừa dưới dạng VBQPPL, vừa dưới dạng văn bản áp dụng pháp luật, nghĩa là, nếu Nghị quyết hay Lệnh, Quyết định nào có chứa quy phạm pháp luật thì là VBQPPL, còn nếu không thì có thể là văn bản cá biệt, văn bản áp dụng pháp luật…

Luật Ban hành VBQPPL hiện hành đã quy định rất chặt chẽ về khái niệm VBQPPL, hình thức (tên) các VBQPPL và thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành chúng. Những quy định đó đã làm cho việc nhận thức về VBQPPL, thực tiễn ban hành VBQPPL ở Việt Nam chính xác, chặt chẽ và có cơ sở pháp lý hơn. Tuy vậy, chính những quy định quá chặt chẽ và có phần máy móc của Luật Ban hành VBQPPL như hiện nay đã làm cho những người hoạt động lý luận cũng như thực tiễn lúng túng trong việc nhận thức và lý giải về những trường hợp VBQPPL được ban hành không đúng với các quy định của Luật Ban hành VBQPPL.

2. Kiến nghị sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

a) Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL nên có sự xác định thống nhất về VBQPPL. Theo chúng tôi, có thể định nghĩa VBQPPL như sau: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành, được thực hiện nhiều lần để điều chỉnh các quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng.

Chúng tôi đưa ra định nghĩa trên về VBQPPL vì các lý do sau:

Thứ nhất, VBQPPL phải là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện (các cơ quan nhà nước phối hợp với nhau hoặc cơ quan nhà nước phối hợp với cơ quan của tổ chức chính trị – xã hội, thậm chí phối hợp với nhân dân trong trường hợp ban hành Hiến pháp…). Đây là đặc điểm chung của pháp luật thực định (pháp luật do Nhà nước (cơ quan nhà nước) ban hành và bảo đảm thực hiện).

Thứ hai, việc ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL phải theo trình tự, thủ tục nhất định. Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện VBQPPL do các văn bản pháp luật khác quy định chứ không chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định. Do vậy, chỉ cần quy định theo trình tự, thủ tục nhất định thì mới bao quát.

Thứ ba, trong VBQPPL phải có quy tắc xử sự chung và được thực hiện nhiều lần. Đây là dấu hiệu bắt buộc của VBQPPL vì nó chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần). Cũng cần chú ý là trong VBQPPL thì không chỉ có quy tắc xử sự chung mà còn có thể có những quy định mà không phải là quy phạm pháp luật.

Thứ tư, VBQPPL có hình thức, nội dung phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành. Mỗi cơ quan nhà nước tự mình hoặc phối hợp cũng chỉ được phép ban hành một số VBQPPL và nội dung những văn bản ấy phải phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó đã được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định. Luật Ban hành VBQPPL không thể xác định thẩm quyền của cơ quan ban hành trái với Hiến pháp và luật tổ chức cơ quan đó.

Thứ năm, mục đích ban hành VBQPPL là để điều chỉnh quan hệ xã hội vì lợi ích cộng đồng ở các phạm vi khác nhau tùy thuộc vào tính chất, nội dung của mỗi văn bản.

Cách xác định VBQPPL như trên sẽ cho phép giải quyết được:

– Tất cả các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành và bảo đảm thực hiện mà trong đó có quy tắc xử sự chung, được thực hiện nhiều lần thì đều là VBQPPL, không phụ thuộc vào việc có được Luật Ban hành VBQPPL liệt kê hay không.

– Trình tự, thủ tục ban hành và bảo đảm thực hiện của một số VBQPPL có thể được luật ban hành VBQPPL quy định chặt chẽ, chính xác, một số khác thì không. Chẳng hạn, trình tự, thủ tục ban hành Hiến pháp được quy định trong Hiến pháp; trình tự, thủ tục ban hành các văn bản có tính chất nội bộ trong một cơ quan như quy chế, quy định… do chính cơ quan đó quy định.

– Hình thức và nội dung của VBQPPL không thể chỉ do Luật Ban hành VBQPPL quy định mà phải phụ thuộc vào thẩm quyền của cơ quan hoặc các cơ quan ban hành (trong trường hợp có sự phối hợp ban hành). Thẩm quyền của cơ quan ban hành VBQPPL được Hiến pháp, luật về tổ chức cơ quan quy định (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ…).

– Mục đích ban hành VBQPPL không chỉ dừng lại ở việc điều chỉnh quan hệ xã hội mà phải xét đến cùng là vì lợi ích cộng đồng, đó có thể là một cộng đồng xã hội nhỏ và cũng có thể là toàn xã hội.

b) Không nên và cũng không thể quy định được hết về nội dung, trình tự, thủ tục ban hành các loại VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL, nghĩa là, trong Luật Ban hành VBQPPL không nên cho rằng chỉ những văn bản được quy định trong Luật và được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL mới là VBQPPL, còn các văn bản khác không được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự… của Luật Ban hành VBQPPL thì không phải VBQPPL. Bởi thực chất, Luật Ban hành VBQPPL chỉ quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức ban hành của một số VBQPPL chứ không phải là tất cả các VBQPPL. Và như vậy, chỉ khi ban hành những VBQPPL được quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục và nội dung trong Luật ban hành VBQPPL thì mới phải theo các quy định của Luật, còn những văn bản không quy định trong Luật này thì không phải theo.

c) Ngoài quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì nên có quy định chung về việc giải thích các VBQPPL khác để đảm bảo cho công tác này được tiến hành thống nhất và hiệu quả hơn.

Trong Luật hiện hành chỉ quy định về việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, thì không thể dùng cụm từ “giải thích pháp luật”, bởi pháp luật thì không chỉ có Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà bao gồm tất cả các VBQPPL và chúng cũng cần phải được giải thích để nhận thức và thực hiện chính xác, thống nhất. Nếu không quy định được việc giải thích đối với các VBQPPL khác, thì nên dùng cụm từ “giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh” để chỉ đúng nội dung của chương, mục.

Cũng do vậy, không nên phân định rạch ròi, cứng nhắc về các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành khi thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Bởi trong thực tiễn có một số văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành luôn luôn là VBQPPL như Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… Một số văn bản khác do các cơ quan nhà nước ban hành trong quá trình áp dụng pháp luật luôn là văn bản áp dụng pháp luật như bản án, quyết định bổ nhiệm…, còn một số văn bản do cùng một cơ quan nhà nước ban hành nhưng khi thì là VBQPPL (nếu có chứa quy phạm), khi thì lại không phải là văn bản quy phạm (nếu không chứa quy phạm).

d) Không nên quá coi trọng về mặt hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản, đòi hỏi việc ban hành “tất cả mọi VBQPPL” phải tuân theo đầy đủ các quy định trong Luật Ban hành VBQPPL. Chúng tôi cho rằng, chỉ những VBQPPL nào được nêu tên trong Luật và được quy định trình tự, thủ tục ban hành trong Luật thì mới phải tuân theo các trình tự, thủ tục chặt chẽ như trong Luật Ban hành VBQPPL. Đối với những VBQPPL không thể và không cần quy định trong Luật thì nên có sự hướng dẫn để các chủ thể có thẩm quyền có thể linh hoạt hơn trong quá trình ban hành sao cho hiệu quả nhất. Bởi mục đích cuối cùng, điều quan trọng nhất mà chúng ta quan tâm đến khi ban hành VBQPPL là chúng phải được ban hành hợp hiến và hợp pháp, được ban hành đúng thẩm quyền cả về nội dung của văn bản và hình thức (tên) văn bản, phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, điều chỉnh một cách hiệu quả các quan hệ xã hội, nhằm duy trì quản lý xã hội vì lợi ích của nhân dân.

e) Bổ sung trách nhiệm pháp lý vừa theo nghĩa tích cực vừa theo nghĩa tiêu cực của các chủ thể tham gia quá trình ban hành VBQPPL vào Luật Ban hành VBQPPL để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình tham gia ban hành VBQPPL./.

Nguyên Tắc Áp Dụng Pháp Luật Trong Trường Hợp Các Văn Bản Do Cùng Một Chủ Thể Ban Hành Có Quy Định Khác Nhau Về Cùng Một Vấn Đề / 2023

Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Tóm tắt: Pháp luật ở một số nước, đặc biệt là pháp luật ở các nước theo hệ thống dân luật (Civil law – truyền thống pháp điển hóa) đều quy định nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” [1] và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau (trong trường hợp văn bản do cùng một chủ thể ban hành)” [2] . Việc duy trì và kết nối giữa hai nguyên tắc này để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật được các nước áp dụng rất chặt chẽ. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi tập trung phân tích hai nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” và “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau”, từ đó rút ra những gợi mở cho việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Từ khóa: Nguyên tắc áp dụng pháp luật, hiệu lực pháp luật, luật chuyên ngành, văn bản quy phạm pháp luật.

Abstract: In a number of countries, especially the ones using the civil law, it is often stipulated a principle of “special law repeals general laws (Lex specialis derogat legi generali)” and a principle of “a later law repeals an earlier law (in the case of legal documents issued by the same subject ( L ex posterior derogat legi priori ))”. The maintenance and combination between the two principles to ensure the consistency of the legal system is strictly applied in several countries. Under this article, it is focused on the analysis of the two principles of “special law repeals general laws” and “a later law repeals an earlier law”, thereby on recommendations for amendments of the Law on Promulgation of Legal Documents of 2015.

Keywords: Principles of law application; legal effectiveness; specific law; legal documents.

1. Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau” và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” trong áp dụng pháp luật ở một số nước

(1) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau” là nguyên tắc cơ bản trong áp dụng pháp luật ở các nước theo truyền thống pháp điển hóa (Dân luật), có nguồn gốc từ Luật La Mã ( lex posterior derogat legi priori). Chẳng hạn, Bộ luật Dân sự (BLDS) của Nhật Bản quy định, nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy phạm có thời điểm ban hành sau (khi cùng một quan hệ được điều chỉnh bởi hai quy phạm pháp luật có nội dung khác nhau ở trong hai văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý ngang nhau, thì ưu tiên áp dụng quy phạm của văn bản được ban hành sau)[3] là một trong ba nguyên tắc cơ bản để xác định vị trí của các quy phạm pháp luật dân sự trong hệ thống pháp luật (bên cạnh nguyên tắc tôn trọng tầm hiệu lực pháp lý của văn bản và nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy phạm của pháp luật chuyên ngành).

Nguyên tắc này cũng được quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (BHVBQPPL) của nước ta.

(2) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” cũng là một nguyên tắc có nguồn gốc từ Luật La Mã (lex specialis derogat legi generali)[4]. Nguyên tắc này được quy định trong hệ thống pháp luật ở nhiều nước, đặc biệt trong pháp luật dân sự và luật điều ước quốc tế, cụ thể:

– Nhật Bản: nguyên tắc ưu tiên áp dụng quy định của luật chuyên ngành: khi một quan hệ pháp luật được điều chỉnh bởi cả quy định của đạo luật chung và đạo luật chuyên ngành thì ưu tiên áp dụng quy định của luật chuyên ngành. Pháp luật Nhật Bản coi đối tượng điều chỉnh của các đạo luật là tiêu chí để phân định một luật là luật chuyên ngành hay là luật chung. BLDS được coi là luật chung, các quy định của pháp luật dân sự được coi là các quy định của luật chung, còn các quy định điều chỉnh các quan hệ giữa các chủ thể bình đẳng về địa vị pháp lý (các quan hệ của luật tư) trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội có tính đặc thù như thương mại, bảo hiểm, chứng khoán, ngân hàng, dịch vụ… được coi là các quy định của luật chuyên ngành. Về kỹ thuật lập pháp, luật được coi là luật chuyên ngành phải bao hàm điều khoản quy định, luật này sẽ được ưu tiên áp dụng trước luật chung.

Luật Thương mại Nhật Bản cũng ghi nhận thứ tự ưu tiên áp dụng quy định của Luật để điều chỉnh các giao dịch kinh doanh, thương mại… trừ khi có quy định ở luật khác. Trường hợp Luật này không quy định, thì áp dụng tập quán thương mại, sau đó là quy định của BLDS[5].

– Đức: Tương tự như các quốc gia khác, trong một số lĩnh vực như hợp đồng, BLDS Đức quy định những vấn chung (mang tính phổ quát), còn những vấn đề riêng đặc thù của chuyên ngành do pháp luật chuyên ngành quy định cụ thể. Vì vậy, khi có sự không thống nhất giữa các quy định về cùng vấn đề trong BLDS và trong luật chuyên ngành thì quy định của luật chuyên ngành sẽ được ưu tiên áp dụng[7].

– BLDS Trung Quốc[8], Liên bang Nga[9], Vương quốc Campuchia[10] … và nhiều nước khác đều quy định tương tự về nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước quy định của BLDS.

Thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy, mâu thuẫn, xung đột pháp luật phát sinh khi văn bản luật chuyên ngành được ban hành trước văn bản luật chung (chẳng hạn, Luật Thương mại được ban hành trước so với BLDS). Để xử lý tình huống này, pháp luật các nước áp dụng giải pháp sau:

(2) Quy định nguyên tắc xử lý xung đột pháp luật:

(1) Giải pháp tư pháp: Theo kinh nghiệm của Đức, việc giải quyết mâu thuẫn trong áp dụng các văn bản pháp luật cùng thứ bậc là do Tòa án thực hiện. Điều 126 Hiến pháp CHLB Đức quy định: ” Các quan điểm khác nhau về việc tiếp tục tồn tại hiệu lực của pháp luật là pháp luật liên bang, được Tòa án hiến pháp liên bang giải quyết[11] “. Tương tự, ở đa số các nước khác, khi giữa các quy định pháp luật được xem xét áp dụng có xung đột, toà án đóng vai trò là cơ quan giải thích và lựa chọn quy phạm để áp dụng.

3. Nguyên tắc áp dụng pháp luật trong pháp luật Việt Nam

– Nhật Bản: Pháp luật Nhật Bản quy định nguyên tắc theo thứ tự ưu tiên như sau: (1). Ưu tiên áp dụng quy định của văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn; (2) Ưu tiên áp dụng quy định của luật chuyên ngành trước quy định của luật chung; (3) Ưu tiên áp dụng quy định của văn bản luật ban hành sau[12].

– Luật Ban hành văn bản Trung Quốc quy định, khi điều khoản quy định cụ thể, đặc biệt có mâu thuẫn với điều khoản chung của luật quốc gia, các quy định hành chính, các sắc lệnh địa phương, các quy định vùng tự trị và đặc khu hoặc các quy tắc do cùng một cơ quan ban hành, thì áp dụng điều khoản cụ thể, đặc biệt; nếu điều khoản mới mâu thuẫn với điều khoản cũ, thì áp dụng điều khoản mới[14].

Trong hệ thống pháp luật nước ta hiện nay, việc diễn đạt nguyên tắc pháp luật chuyên ngành có ưu thế trước luật chung còn được thể hiện dưới hình thức: “ưu tiên áp dụng pháp luật”. Ví dụ, Luật Đầu tư năm 2014[16], Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015[17], Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật[18], Luật Thương mại… cũng như một số dự án luật Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 8 như dự án Luật Đầu tư ( sửa đổi)[19], Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP)[20].

(2) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau” được thể hiện tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015(BHVBQPPLnăm 2015), theo đó, ” các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau”.

Mặc dù pháp luật Việt Nam đã xác định hai nguyên tắc áp dụng pháp luật nêu trên, nhưng các quy định và việc thực hiện quy định hiện hành về nguyên tắc áp dụng pháp luật vẫn còn một số hạn chế sau:

Thứ năm, pháp luật hiện hành chưa trù liệu cơ chế giải quyết mâu thuẫn, xung đột trong áp dụng các nguyên tắc nêu trên.

Thứ nhất, các quy định hiện hành không xác định rõ thứ tự ưu tiên khi áp dụng hai nguyên tắc trên, dẫn đến, khi phát sinh xung đột, mâu thuẫn sẽ không xác định được phải áp dụng nguyên tắc nào.

Thứ hai, các quy định hiện hành cũng không xác định rõ luật nào là luật chung, luật nào là luật riêng/luật chuyên ngành; không quy định rõ luật chuyên ngành ban hành trước thì áp dụng quy định của luật nào… Ví dụ: về lý thuyết, Luật Đầu tư quy định về thủ tục đầu tư là “luật chung” so với các luật khác; nhưng về kỹ thuật lập pháp, hiện không có bất cứ quy định nào xác nhận điều này. Trên thực tế, Luật Đầu tư quy định về hồ sơ, trình tự, thủ tục đầu tư chung của dự án đầu tư, nhưng không điều khoản nào của Luật quy định các luật khác có thể quy định thêm về hồ sơ, trình tự, thủ tục đầu tư. Trong khi đó, một số “luật chuyên ngành” lại yêu cầu thêm về tài liệu trong hồ sơ thực hiện thủ tục đầu tư[21].

Thứ ba, còn diễn ra tình trạng một số bộ, ngành lạm dụng nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” để ban hành nhiều quy định đặc thù có lợi cho bộ, ngành, lĩnh vực quản lý của mình, dễ tạo ra nguy cơ hệ thống pháp luật chồng chéo, không thống nhất.

Thứ tư, hoạt động rà soát, thẩm định, thẩm tra văn bản trong quá trình xây dựng luật còn bất cập dẫn đến một số trường hợp không phát hiện và sửa đổi, bổ sung kịp thời các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo[22].

Qua nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật ở một số nước và thực tiễn pháp luật Việt Nam có thể thấy:

(1) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau” được quy định để dự liệu các tình huống có sự mâu thuẫn trong các quy định của pháp luật. Do vậy, trong quá trình áp dụng pháp luật khi gặp tình huống mâu thuẫn, chồng chéo (không phải là mong muốn, chủ đích của nhà làm luật) thì sẽ áp dụng nguyên tắc chung này để giải quyết.

(2) Nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” (lex specialis derogat legi generali) là nguyên tắc pháp lý mang tính phổ quát được quy định trong pháp luật ở nhiều nước. Khi xây dựng luật, các nhà làm luật đã dự liệu có chủ đích một cách rõ ràng những quy định có tính đặc thù của luật riêng/chuyên ngành (hay luật khác) so với quy định có tính nguyên tắc của luật chung (ví dụ: BLSDS), dù luật chuyên ngành/luật riêng được ban hành trước hay sau so với luật chung. Tuy nhiên, trên thực tế, rất khó xác định tiêu chí định tính, định lượng rõ ràng đâu là “luật chung”, đâu là “luật riêng”, “luật chuyên ngành”. Do vậy, để khắc phục vấn đề này, về mặt kỹ thuật lập pháp, trong một văn bản luật được coi là luật chuyên ngành phải có một điều khoản quy định rõ ràng rằng, quy định cụ thể nào của luật này sẽ được ưu tiên áp dụng trước luật chung. Trong trường hợp, luật chung ban hành sau, nếu nội dung tương ứng trong luật chuyên ngành không phù hợp thì cần trù liệu điều khoản huỷ bỏ nội dung đó.

(3) Cả hai nguyên tắc áp dụng pháp luật nêu trên đều rất cần thiết trong xử lý các tình huống pháp lý phát sinh trong thực tiễn. Trong trường hợp, giữa các luật về cùng một vấn đề có quy định khác nhau/mâu thuẫn, thì cần xem xét ưu tiên áp dụng nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành trước luật chung” (lex specialis derogat legi generali) như một ngoại lệ chung, trước khi xem xét áp dụng nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật được ban hành sau” với điều kiện, luật được coi là chuyên ngành/luật riêng phải có một điều khoản quy định rõ ràng rằng, quy định cụ thể nào của đạo luật chuyên ngành này sẽ được ưu tiên áp dụng so với đạo luật chung.

(4) Từ nhận xét trên, chúng tôi cho rằng,cần sửa đổi khoản 3 Điều 156 Luật BHVBQPPL năm 2015 theo hướng: ” Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước, trừ trường hợp tồn tại mâu thuẫn rõ ràng và không thể hoá giải được”.

Bên cạnh đó, trong công tác xây dựng pháp luật, việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc Điều 12 Luật BHVBQPPL năm 2015 ngay từ giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, nhằm hạn chế tối đa những quy định mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật, cũng như việc lạm dụng nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật”…là rất cần thiết. Do đó, chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi khoản 2 Điều 12 theo hướng, quy định rõ hơn về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc rà soát hệ thống pháp luật và trong hồ sơ dự án trình thẩm định, thẩm tra, thông qua… phải có báo cáo kết quả rà soát để làm cơ sở xác định rõ trách nhiệm và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Theo đó, khoản 2 Điều 12 viết lại như sau: trong trường hợp văn bản (phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản QPPL) do mình đã ban hành có quy định khác với văn bản mới nhưng cần tiếp tục được áp dụng thì phải được chỉ rõ trong văn bản mới đó.

(5) Về lâu dài, chúng tôi cho rằng, cần nghiên cứu hoàn thiện cơ chế bảo hiến hoặc giao cho Toà án nhân dân tối cao trách nhiệm xử lý khi có sự mâu thuẫn, xung đột trong áp dụng các nguyên tắc áp dụng pháp luật nêu trên./.

[1] Lex specialis derogat legi generali.

[3] Nguyễn Văn Cương, Quan niệm của Nhật Bản về luật dân sự, Nghiên cứu Lập pháp, số 06 năm 2001.

[4] Khoản 3 Điều 30 Công ước Viên năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế cũng nghi nhận nguyên tắc này.

[5] Điều 1 Luật Thương mại Nhật Bản: (1) Các giao dịch kinh doanh, thương mại và bất kỳ các hoạt động thương mại của các bên thương mại sẽ được điều chỉnh bởi quy định của Luật này trừ khi có quy định ở luật khác; (2) Các hoạt động thương mại khi không có quy định điều chỉnh bởi Luật này sẽ được điều chỉnh bởi tập quán thương mại, nếu không có tập quán thương mại, sẽ được điều chỉnh bởi quy định của Bộ Luật dân sự (Điều No. 89 of 1896).

[8] Điều 11 Luật Các quy định chung về pháp luật dân sự năm 2017 của Trung Quốc quy định: “Trường hợp các luật khác nhau có quy định riêng về quan hệ dân sự thì quy định riêng được ưu tiên áp dụng”.

[9] Ví dụ, Phần chung của BLDS quy định các nguyên tắc chung điều chỉnh nghĩa vụ và hợp đồng; Phần 2 BLDS điều chỉnh các loại nghĩa vụ của hợp đồng. Như vậy, ngay trong bản thân một văn bản cũng có quy phạm chung và quy phạm chuyên ngành và quy phạm chuyên ngành được ưu tiên áp dụng.

[10] Điều 1 BLDS Vương quốc Campuchia quy định: ” Bộ luật này quy định về các quan hệ pháp luật dân sự cơ bản. Trường hợp, các quan hệ tài sản và quan hệ gia đình không được quy định trong luật chuyên ngành, thì áp dụng quy định của Bộ luật này “.

[11] Article 126 [Determination about continued applicability of law as federal law] Disagreements concerning the continued applicability of law as federal law shall be resolved by the Federal Constitutional Court.

[12] Nguyễn Văn Cương, Quan niệm của Nhật Bản về luật dân sự, Nghiên cứu Lập pháp, số 06 năm 2001.

[14] Article 92 of the Law on Lesgislation.

[15] Trong dự thảo Luật Doanh nghiệp ( sửa đổi) trình kỳ họp thứ 43 UBTVQH14, khái niệm “luật chuyên ngành” được sửa thành “luật khác”.

[16] Khoản 2 Điều 4 Luật Đầu tư năm 2014 quy định: ” 2. Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và luật khác về ngành, nghề cấm đầu tư kinh doanh, ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư thì thực hiện theo quy định của Luật này, trừ trình tự, thủ tục đầu tư kinh doanh theo quy định tại Luật Chứng khoán, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Kinh doanh bảo hiểm và Luật Dầu khí.”

[18] Khoản 1 Điều 156 Luật BHVBQPPL quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó“.

[19] Khoản 2 và khoản 3 Điều 4 Dự thảo Luật Đầu tư ( sửa đổi) quy định:

“2. Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và luật khác về ngành, nghề cấm đầu tư kinh doanh hoặc ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện thì thực hiện theo quy định của Luật này.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 07 (407), tháng 04/2020.)

[20] Khoản 2 Điều 3 Dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) quy định:

“2. Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP thì thực hiện theo quy định của Luật này.”

[21] Xử lý mâu thuẫn trong nguyên tắc áp dụng pháp luật – Nhật An – Báo đại biểu nhân dân 19/3/2020.

[22] Chẳng hạn: rất nhiều quy định trong Luật Thương mại đã trở nên “lỗi thời” nhưng không hề bị bãi bỏ và đang có tình trạng một số luật và Luật Thương mại quy định khác nhau về cùng một vấn đề.

Cập nhật thông tin chi tiết về Những Vấn Đề Mang Tính Nguyên Tắc Trong Luật Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật / 2023 trên website Bac.edu.vn. Hy vọng nội dung bài viết sẽ đáp ứng được nhu cầu của bạn, chúng tôi sẽ thường xuyên cập nhật mới nội dung để bạn nhận được thông tin nhanh chóng và chính xác nhất. Chúc bạn một ngày tốt lành!