Xu Hướng 2/2023 # Quy Trinh Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật ? # Top 8 View | Bac.edu.vn

Xu Hướng 2/2023 # Quy Trinh Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật ? # Top 8 View

Bạn đang xem bài viết Quy Trinh Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật ? được cập nhật mới nhất trên website Bac.edu.vn. Hy vọng những thông tin mà chúng tôi đã chia sẻ là hữu ích với bạn. Nếu nội dung hay, ý nghĩa bạn hãy chia sẻ với bạn bè của mình và luôn theo dõi, ủng hộ chúng tôi để cập nhật những thông tin mới nhất.

Kính gửi Luật Minh Khuê! Mong luật sư nói ró hơn về quy trình xây dựng VB QPPPL.

Cụ thể là khi cơ quan chủ trì soạn thảo (cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh) dự thảo văn bản, lấy ý kiến tham gia góp ý của các sở ban ngành, đối tượng chịu tác động, khi đó có phải gửi qua văn phòng UBND, sở tư pháp để biết không ? Hay chỉ gửi cho các sở, ban, ngành lấy ý kiến sau đó mới tổng hợp gửi sở tư pháp tỉnh ? Xin quý luật sư trả lời qua email giúp tôi.

Theo Điều 121 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định:

“Điều 121. Thẩm định dự thảo nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình

1. Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân.

Trong trường hợp cần thiết, Sở Tư pháp yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự thảo nghị quyết.

Chậm nhất là 20 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Sở Tư pháp để thẩm định”.

Bên cạnh đó, theo Khoản 1 Điều 132 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định:

“Điều 132. Trình tự xem xét, thông qua dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

1. Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định phương thức xem xét, thông qua dự thảo quyết định. Trong trường hợp dự thảo quyết định được xem xét, thông qua tại phiên họp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì theo trình tự sau đây:

a) Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình dự thảo quyết định;

b) Đại diện Sở Tư pháp phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;

c) Đại diện Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình bày ý kiến;

Hoạt động thẩm định là một giai đoạn không thể thiếu trong quá trình ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh. Nếu các Sở Tư pháp không phát hiện ra những nội dung trái pháp luật này thì hệ thống VBQPPL của HĐND, UBND các tỉnh sẽ đi ngược lại với hệ thống VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Với tư cách là cơ quan tham mưu, các Sở Tư pháp có trách nhiệm đưa ra những đánh giá cơ bản và trung thực nhất, giúp cơ quan soạn thảo biết được nội dung nào đúng, nội dung nào sai để kịp thời chỉnh sửa trước khi trình HĐND, UBND tỉnh ban hành. Chỉ có thông qua công tác thẩm định thì mới có thể đánh giá được những mặt được và chưa được của dự thảo văn bản. Nếu Sở Tư pháp không thực hiện tốt công tác thẩm định, bỏ lọt văn bản trái thẩm quyền, văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc văn bản không bảo đảm tính khả thi, không phù hợp với thực tế, không bảo đảm về hình thức văn bản sẽ làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật. Thực hiện nhiệm vụ thẩm định VBQPPL, Sở Tư pháp phải xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo VBQPPL theo trình tự, thủ tục do luật định. Đây là khâu bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, được vận hành bắt đầu khi Sở Tư pháp nhận đủ hồ sơ theo quy định từ cơ quan soạn thảo dự thảo VBQPPL cho đến khi Sở Tư pháp hoàn thành và ban hành báo cáo thẩm định.

Như vậy, dự thảo văn bản phải gửi qua Sở Tư pháp.

Mọi vướng mắc bạn vui lòng trao đổi trực tiếp với bộ phận luật sư tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài 24/7 gọi số: hoặc gửi qua email: Tư vấn pháp luật dân sự miễn phí qua Email để nhận được sự tư vấn, hỗ trợ từ Luật Minh Khuê.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Luận Văn: Xây Dựng Ban Hành Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật, Hot

, ZALO 0932091562 at BÁO GIÁ DV VIẾT BÀI TẠI: chúng tôi

Published on

Luận văn thạc sĩ ngành luật: Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, cho các bạn tham khảo

1. 1 BỘ GIÁO DỤC HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ – HÀNH CHÍNH VÀ ĐÀO TẠO QUỐC GIA HỒ CHÍ MÍNH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Somnith SY LI BOUN LIENG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI – 2014

2. 2 BỘ GIÁO DỤC HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ- HÀNH CHÍNH VÀ ĐÀO TẠO QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH Somnith SY LI BOUN LIENG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO Chuyên ngành : Quản lý Hành chính công Mã số : 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. chúng tôi Lưu Kiếm Thanh 2. chúng tôi Vũ Trọng Hách HÀ NỘI – 2014

3. 3 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Những nội dung trong luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả Luận án Somnith SYLIBOUNLIENG

4. 4 LỜI CẢM ƠN Trước hết, cho phép tôi được bày lòng biết ơn đến toàn thể quý thầy cô đã hết lòng dạy dỗ và truyền đạt những kiến thức quý báu cho tôi trong suốt thời gian nghiên cứu sinh tại Học viện Hành chính. Đặc biệt, tôi xin chân thành cảm ơn chúng tôi Lưu Kiếm Thanh – Phó Giám đốc Học viện Hành chính và chúng tôi Vũ Trọng Hách Phó Trưởng khoa QLNN về Xã hội Học viện Hành chính, những người đã trực tiếp hướng dẫn tận tình và chu đáo trong suốt quá trình tôi thực hiện Luận án Tiến sỹ này. Bên cạnh đó là sự giúp đỡ của Ban lãnh đạo và các Anh, Chị làm việc tại Bộ Tư pháp Nước CHDCND Lào đã cung cấp những tài liệu và thông tin cần thiết để hoàn thành tốt Luận án Tiến sỹ này trong thời gian nghiên cứu tại Học viện Hành Chính. Tôi xin chân thành cảm ơn những sự giúp đỡ quý báu đó !

5. 5 BẢNG CHỮ CÁI VIẾT TẮT BHVBQPPL : Ban hành văn bản quy phạm pháp luật CBCC : Cán bộ, công chức CHDCND : Cộng hòa dân chủ nhân dân CNTT : Công nghệ thông tin DCCH : Dân chủ cộng hòa HCNN : Hành chính nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân NDCM : Nhân dân cách mạng NSNN : Ngân sách nhà nước QLHCNN : Quản lý hành chính nhà nước QLNN : Quản lý nhà nước QH : Quốc hội QPPL : Quy phạm pháp luật UBND : Ủy ban nhân dân UBTV : Ủy ban thường vụ VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật XHCN : Xã hội chủ nghĩa

7. 7 2.2.3. Tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ……….. 55 2.3. Khái niệm, đặc điểm, nguyên tắc, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước …………………….. 56 2.3.1.Khái niệm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước……………………………………………………………… 56 2.3.2. Đặc điểm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước……………………………………………………………… 58 2.3.3.Các nguyên tắc bảo đảm khi xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước………………………………………. 61 2.3.4. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước……………………………………………………………… 66 2.4. Kinh nghiệm xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm vận dụng cho Lào…………………………………………………………………………………… 73 2.4.1. Cộng hoà Pháp…………………………………………………………………….. 73 2.4.2. Cộng hoà Liên bang Đức ………………………………………………………. 74 2.4.3. Kinh nghiệm của Việt Nam……………………………………………………. 75 2.4.4. Bài học cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào……………………………. 77 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2……………………………………………………………………… 82 Chương 3. THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO …………………………………………… 83 3.1. Thực trạng về thể chế pháp lý cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ……………………………………………………………………………………………………… 83 3.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước………………………………………………………………………………… 86 3.2.1. Thực trạng các tổ chức làm công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ……………………….. 86 3.2.2. Thực trạng về năng lực đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật …………………………………. 99 3.2.3. Thực trạng về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật……………………………………………………………………………………. 105 3.2.4. Thực trạng về cơ chế phối hợp, chế độ tài chính và cơ sở vật chất, điều kiện hỗ trợ phục vụ công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật……………………………………………………………………………………. 110 3.3. Một số khó khăn, hạn chế, vướng mắc trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào………………………………………………………. 116

8. 8 3.3.1. Những khó khăn, hạn chế và vướng mắc ……………………………….. 116 3.3.2. Nguyên nhân……………………………………………………………………… 123 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3……………………………………………………………………. 125 Chương 4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO……………………….. 127 4.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào về hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước …………………………………………………………… 127 4.1.1. Chủ trương của Đảng Nhân dân cách mạng Lào và Nhà nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ………………………………………………………………………………………………… 127 4.1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, hoàn thiện thể chế hành chính ………………………………………………………………………………………………… 134 4.2. Giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào …………………………………….. 136 4.2.1. Giải pháp về hoàn thiện thể chế về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật …………………………………………………………………….. 136 4.2.2. Giải pháp về kiện toàn tổ chức tham gia xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong cơ quan hành chính nhà nước……………… 140 4.2.3. Giải pháp về tăng cường năng lực đội ngũ công chức làm công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan hành chính nhà nước ………………………………………………………………………………………………… 143 4.2.4. Giải pháp về hoàn thiện kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước………………………. 148 4.2.5. Giải pháp nhằm huy động sự tham gia của chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật …………………………………………………………………………… 159 4.2.6. Hoàn thiện các quy định pháp luật về cơ chế quản lý, chế độ tài chính và cơ sở vật chất, điều kiện hỗ trợ phục vụ công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật …………………………………………………………. 168 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4……………………………………………………………………. 172 KẾT LUẬN………………………………………………………………………………………. 173 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN …………………………………………………………………….. 176 TÀI LIỆU THAM KHẢO…………………………………………………………………… 178

10. 10 được đề ra là một trong những quan điểm cơ bản để xây dựng và kiện toàn bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, tăng cường hiệu lực, hiệu quả. Đó là: “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, Nhà nước quản lý xã hội theo pháp luật và bằng pháp luật” [68]. Hiến pháp nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào năm 2003 cũng quy định tại Điều 10: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” [20]. Mặc dù vậy, cho đến nay thực tế quản lý xã hội bằng pháp luật và việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào vẫn còn nhiều hạn chế. Điều này đòi hỏi Nhà nước Lào phải xây dựng và hoàn thiện được hệ thống pháp luật đồng bộ, khoa học, hoàn chỉnh. Mặt khác, phải đảm bảo hệ thống pháp luật được thực hiện một cách nghiêm chỉnh từ trung ương xuống cơ sở, đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trên tinh thần tôn trọng tuyệt đối pháp luật. Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một công việc quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Cùng với công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước thì việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng đã có những chuyển biến tích cực, đã từng bước nâng cao được năng lực xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước. Bước đầu hình thành hệ thống văn bản quản lý đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của công tác quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều yếu kém, hạn chế cần khắc phục, đặc biệt là về phương thức, quy trình chuẩn ban hành, hình thức văn bản, thẩm quyền ban hành, các hình thức chế tài, kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật. Chính những mặt hạn chế, yếu kém này đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Từ thực tế này đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, đổi mới, nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.

11. 11 Tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, trong thời gian trước văn bản quy phạm pháp luật và quy trình xây dựng cũng như ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa được chú trọng nghiên cứu nên cũng có rất ít tài liệu, công trình nghiên cứu chính thức về vấn đề này. Chỉ có một số ít các văn bản hướng dẫn của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền đề cập tới một phần hoặc đề cập một cách chung chung nên chưa thể hiện được vấn đề chung về lý luận cũng như thực tiễn cần thiết cho hoạt động này của các cơ quan hành chính nhà nước. Cho tới khi, Luật Xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật được ban hành năm 2012 thì vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới được hoàn thiện một bước và có tính hệ thống hơn. Tuy vậy, việc ra đời Luật xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật không có nghĩa là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng và cơ quan nhà nước nói chung đã hoàn thiện. Mà đây chỉ là những cơ sở ban đầu để dần hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và những vấn đề xung quanh loại văn bản này. Điều này có thể lý giải tại sao trên thực tế hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn nhiều tồn tại và bất cập như khái niệm, phân loại, thẩm quyền ban hành, trình tự ban hành các văn bản còn chưa thống nhất. Và đó là một trong những nguyên nhân cơ bản gây ra tình trạng các cơ quan hành chính nhà nước vẫn ban hành văn bản sai thể thức, sai thẩm quyền, thậm chí còn sai nội dung, thiếu tính khả thi gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới hiệu lực và hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, việc nghiên cứu một cách cơ bản có hệ thống về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước là một yêu cầu cấp bách và lâu dài đặt ra hiện nay cho nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Xuất phát từ những vấn đề lý luận và thực tiễn trên, thì vấn đề “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào” là rất quan trọng và cần thiết phải tiến hành nghiên cứu.

12. 12 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án: – Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, qua đó làm rõ những kết quả, những hạn chế và nguyên nhân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào để đề xuất hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính các cơ quan này. – Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận án có những nhiệm vụ cơ bản sau: + Nghiên cứu và vận dụng những thành quả đã có về phương diện lý luận để hình thành cơ sở lý luận về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; + Tổng kết thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá làm cơ sở cho việc đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan này; + Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: – Đối tượng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu: + Cơ sở lý luận về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; + Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước;

14. 14 Trong chương II, tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp diễn dịch và quy nạp để nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, nội dung, vai trò, yêu cầu và các yếu tố bảo đảm cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp được áp dụng khi tìm hiểu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm vận dụng cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Trong chương III, tác giả coi trọng phương pháp thống kê, so sánh, phân tích khái quát các tư liệu, số liệu để đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, rút ra những kết quả hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động này. Trong chương IV, tác giả sử dụng phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, tổng hợp để đề xuất luận chứng các phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào hiện nay. 5. Đóng góp khoa học của luận án Kết quả nghiên cứu của luận án có những điểm mới sau đây: – Luận án xây dựng được cơ sở lý luận đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, bao gồm: đặc điểm, nội dung, vai trò, các yếu tố bảo đảm đối với hoạt động này. – Luận án khái quát hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm có thể vận dụng cho Lào. – Luận án phân tích, đánh giá được thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào từ kết quả, hạn chế và nguyên nhân trong giai đoạn từ 2006 đến 2012.

16. 16 Chương 4: Định hướng và giải pháp về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào trong giai đoạn hiện nay

21. 21 Đề tài nghiên cứu về “Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật” thuộc dự án VIE/94/003 năm 1998, do Bộ Tư pháp thực hiện. Trong báo cáo tổng kết đề tài đã trình bày những vấn đề cơ bản của quy trình soạn thảoVBQPPL như xác lập sáng kiến văn bản trước khi soạn thảo; các nguyên tắc chỉ đạo trong việc soạn thảo VBQPPL; công tác lập chương trình sáng kiến, soạn thảo, thẩm định dự thảo văn bản; ý kiến tham gia đóng góp cho dự thảo. Nhìn chung, rất nhiều nội dung, kiến nghị được đưa ra trong đề tài này có ý nghĩa lý luận quan trọng, là nguồn tài liệu tham khảo quý giá trong quá trình nghiên cứu về vấn đề xây dựng và ban hành VBQPPL. Tác giả Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên) trong cuốn”Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật”, sản phẩm thuộc dự án VIE 94/003, Hà Nội năm 1998. Nội dung của cuốn sách đã đề cập trực tiếp vào vấn đề quy trình soạn thảo VBQPPL, với việc đề cập trực tiếp vào một nội dung cụ thể đề tài này đã thành công khi đưa ra được một quy trình tương đối đầy đủ và mang tính quy phạm trong hoạt động ban hành VBQPPL. Điều này giúp tác giả luận án có thể tham khảo trong việc nghiên cứu đề xuất xây dựng được một quy trình soạn thảo văn bản chính thống. Cuốn “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của tác giả Nguyễn Văn Thâm, do nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2001. Cuốn sách trình bày một cách tổng quát những vấn đề về lịch sử văn bản hành chính nhà nước ở Việt Nam; tập trung làm rõ các loại văn bản hình thành trong hoạt động quản lý nhà nước dưới các góc độ: khái niệm chung về văn bản và văn bản quản lý nhà nước, văn bản và phân loại văn bản quản lý nhà nước, chức năng văn bản quản lý nhà nước; vai trò của văn bản và hệ thống văn bản trong công tác cán bộ lãnh đạo và quản lý; một số vấn đề về kỹ thuật soạn thảo văn bản quản lý nhà nước (vai trò của việc soạn thảo, tình hình soạn thảo, yêu cầu cơ bản của việc soạn thảo, quy trình chung của việc soạn thảo, thu thập và xử lý thông tin trong quá trình soạn thảo, thể thức văn bản, kỹ thuật biên tập văn bản quản lý nhà nước); ngôn ngữ và văn phong của văn bản quản lý nhà nước; soạn thảo một số văn bản thông dụng trong các cơ quan quản lý nhà nước; tổ chức khoa học các hệ

22. 22 thống văn bản trong các cơ quan; đánh giá và sử dụng các văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan; cơ giới hóa và tự động hóa việc soạn thảo vừ xử lý văn bản. Ngoài ra cuốn sách còn giới thiệu tham khảo mẫu một số văn bản. Đây là một cuốn sách đề cập khá phong phú, toàn diện, có ý nghĩa cả về lý luận cũng như vận dụng cho hoạt động xây dựng, đánh giá văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong cuốn sách tác giả chỉ mới đề cập tới những vấn đề chung nhất về văn bản quy phạm pháp luật, một loại văn bản quản lý nhà nước, chứ chưa đề cập nhiều đến cơ sở lý luận cũng như quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. Cuốn sách “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Lưu Kiếm Thanh năm 2003, do Nhà xuất bản Thống kê phát hành và được Nhà xuất bản Lao động tái bản, có sửa chữa và bổ sung năm 2005. Có thể nói, đây là một công trình nghiên cứu khá đầy đủ, và là tài liệu tham khảo quan trọng giúp tác nghiên cứu thực hiện đề tài xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Lào. Cùng tác giả Lưu Kiếm Thanh, cuốn sách “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy” được nhà xuất bản Thống kê xuất bản lần đầu vào năm 1998 và tái bản vào năm 2003. Trong nội dung cuốn sách này, tác giả đã đề cập một cách chi tiết về kỹ thuật lập quy như trình tự lập quy, ngôn ngữ văn bản lập quy và hướng dẫn soạn thảo một số các văn bản lập quy điển hình. Đây là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị cao giúp tác giả trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình, tham khảo kinh nghiệm về kỹ thuật lập quy của Việt Nam để áp dụng xây dựng kỹ thuật lập quy tại Lào. Cuốn sách “Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ” của tác giả Dương Bạch Long, do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2007. Nội dung cuốn sách ngoài việc đề cập đến các nội dung như: những quy định chung về văn bản quy phạm pháp luật, chủ thể có thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản quy phạm pháp luật, còn đưa ra quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cụ thể của từng cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương. Ngoài ra cuốn sách còn

23. 23 đề cập đến hiệu lực văn bản, hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Sách chuyên khảo “Phương pháp soạn thảo văn bản hành chính” của tác giả chúng tôi Nguyễn Minh Phương do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia – sự thật xuất bản năm 2011, đã đề cập đến các nội dung: những vấn đề chung, những nguyên tắc cơ bản, từ ngữ và văn phong, thể thức và kỹ thuật trình bày, quy trình, mẫu hóa và tiêu chuẩn hóa trong soạn thảo văn bản hành chính. Nội dung cuốn sách còn đề cập đến những vấn đề cụ thể như: cách viết biên bản, bản ghi nhớ, bản cam kết, nghị quyết (cá biệt), soạn thảo quyết định cá biệt, kế hoạch, báo cáo, quy định, quy chế, dự án đầu tư, đề án, hợp đồng. Tuy không đề cập cụ thể đến văn bản quy phạm pháp luật, nhưng cuốn sách là tài liệu tham khảo tốt cho tác giả; từ phương pháp soạn thảo văn bản hành chính có thể vận dụng trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. Các giáo trình “Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản” của Học viện Hành chính do TS. Lưu Kiếm Thanh chủ biên, Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật xuất bản năm 2009 cho chương trình cử nhân hành chính; “Soạn thảo văn bản” của Khoa Luật thuộc Đại học quốc gia Hà nội, Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội xuất bản 2007, do GS.TS.Nguyễn Đăng Dung chủ biên cho chương trình đào tạo cử nhân luật, cũng đã đề cập đến khái niệm, chức năng, vai trò, quy trình soạn thảo văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật. Đề tài luận án tiến sỹ chuyên ngành Quản lý hành chính công “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh” tại Học viện Hành chính năm 2008 của tác giả Hà Quang Thanh. Nội dung đề tài này đã đề cập tới cơ sở pháp lý và lý luận của việc ban hành và thực hiện văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh với các nội dung cụ thể như việc xác định địa vị pháp lý của chính quyền địa phương cấp tỉnh, việc ban hành và thực hiện tại địa phương cấp tỉnh, đặc điểm pháp lý của việc ban hành văn bản này cũng như quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm của chính quyền địa phương cấp tỉnh; Đồng thời trên cơ sở khảo sát thực trạng tình hình

25. 25 được thực hiện tại Viện nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội Việt Nam năm 2010 đã nêu lên: cơ sở lý luận về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh với việc xác định sự cần thiết, cơ sở của việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng như kinh nghiệm của một số quốc gia về lập chương trình; phân tích thực trạng hoạt động lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở các tiêu chí đánh giá về việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; đồng thời kiến nghị một hệ thống các giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác lập, thẩm tra, quyết định, điều chỉnh chương trình xây dựng luật và pháp lệnh. Nội dung của đề tài này dù không trực tiếp giải quyết vấn đề xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nhưng đây được coi là nguồn tư liệu quan trọng để tác giả trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình có thể kế thừa, xây dựng nội dung các đề nghị, đề xuất việc chuẩn hóa chương trình xây dựng và ban hành hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước tại Lào. Tuy đề tài này chỉ đề cập tới việc ban hành và thực hiện văn bản tại một cấp chính quyền của hệ thống cơ quan hành chính ở địa phương nhưng nó cũng đóng góp một phần lý luận và thực tiễn quan trọng trong quá trình nghiên cứu về vấn đề xây dựng và ban hànhcủa các cơ quan hành chính nhà nước, nhất là trong điều kiện việc ban hành tại các cấp chính quyền địa phương tại Lào còn nhiều hạn chế, như chồng chéo, mâu thuẫn, vi phạm các quy định của pháp luật về ban hành hành văn bản quy phạm pháp luật. Kỷ yếu các hội thảo và toạ đàm khoa học của Dự án “Tăng cường năng lực thể chế cho Văn phòng Chính phủ” – NXB Tư pháp, Hà Nội, năm 2001. Khẳng định sự cần thiết phải tiến hành nghiên cứu hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Chính phủ, các báo cáo đã định hướng hoàn thiện các chức năng, nhiệm vụ đó, đặc biệt là đối với chức năng tham mưu vĩ mô trong hoạt động tư vấn chính sách, xử lý các công việc có tính chất liên ngành, góp phần hoàn thiện công tác lập pháp, lập quy.

29. 29 Cho đến nay vẫn chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, đầy đủ, chuyên sâu dưới góc độ lý luận hành chính nhà nước về ” xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước”, nhất là nghiên cứu hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân Lào. Việc nghiên cứu có hệ thống đầy đủ sẽ có hiệu quả thiết thực nếu được nhận thức đúng đắn; có một quy trình chuẩn và cơ sở pháp lý vững chắc, quy định một cách chi tiết về thẩm quyền, phạm vi điều chỉnh, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài luận án cần phải được tiếp tục nghiên cứu những vấn đề cụ thể sau đây. 1.2.1. Về mặt lý luận, các vấn đề cần được giải quyết – Phân biệt rõ văn bản quy phạm pháp luật và các loại văn bản hành chính khác do cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Từ đó xác định chủ thể có thẩm quyền hành, phạm vi điều chỉnh, nội dung, hình thức, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. Làm rõ sự cần thiết phải ban hành và những yêu cầu đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. – Nghiên cứu những kinh nghiệm trong thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng ở Việt Nam và một số quốc gia khác để rút ra bài học kinh nghiệm có thể vận dụng cho Lào. 1.2.2. Về mặt thực tiễn Ở Cộng hòa dân chủ nhân Lào vấn đề xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước một thời gian dài ít được quan tâm nghiên cứu, tổng kết và đúc rút kinh nghiệm một cách đầy đủ; pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng chậm được hoàn thiện. Vì thế, cần nghiên cứu, khảo sát thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào để tìm ra những hạn chế và xác định nguyên nhân của những hạn chế, rút ra bài học kinh nghiệm.

30. 30 Từ đó luận án đề xuất những phương hướng và giải pháp có tính khoa học và khả thi để nâng cao chất lượng, đáp ứng các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Lào, trong bối cảnh Lào đang tiến hành hoàn thiện bộ máy nhà nước, cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền. Điều này khẳng định sự cần thiết, ý nghĩa lý luận và thực tiễn của việc nghiên cứu đề tài luận án.

31. 31 Chương 2 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO 2.1.Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, phạm vi, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành 2.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và chức năng chung của văn bản quy phạm pháp luật a. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Thuật ngữ ” văn bản” hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng: “Văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện” [54- tr.823]. Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích, văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác [55-tr.77]. Ví dụ, các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo cách hiểu này, bia đá, hoành phi, câu đối ở đền, chùa; chúc thư, văn khế, thư tịch cổ; tác phẩm văn học, khoa học kỹ thuật; công văn, giấy tờ, khẩu hiệu, băng ghi âm, bản vẽ… đều được gọi là văn bản. Khái niệm này được sử dụng phổ biến trong giới nghiên cứu về văn bản học, ngôn ngữ học, sử học ở Việt Nam từ trước tới nay. Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ, hồ sơ được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan hành nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế. Theo nghĩa này, các loại giấy tờ để quản lý và điều hành các hoạt động của các cơ quan, tổ chức như chỉ thị, thông tư, nghị quyết, quyết định, đề án công tác, báo cáo… đều được gọi là văn bản. Ngày nay,

32. 32 khái niệm văn bản được dùng một cách rộng rãi trong hoạt động của cơ quan, tổ chức. Như vậy, có thể định nghĩa văn bản là phương tiện để ghi nhận những thông tin, truyền đạt các thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc bằng ngôn ngữ nhất định nào đó. Văn bản quy phạm pháp luật là một bộ phận của văn bản nói chung. Tuy nhiên, loại văn bản này phải được chủ thể có thẩm quyền (chủ thể có thẩm quyền chỉ có thể là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước) ban hành theo một hình thức, trình tự, thủ tục luật định. Ở Việt Nam tồn tại các khái niệm văn bản luật, văn bản dưới luật, văn bản quy phạm pháp luật. Thuật ngữ ” văn bản luật” được cuốn Từ điển Bách khoa xuất bản năm 1999 định nghĩa như sau: ” Văn bản luật là tên gọi chung các văn bản mà nội dung là quy phạm pháp luật được Quốc hội biểu quyết theo trình tự do pháp luật quy định, gồm Hiến pháp, các đạo luật, các bộ luật và nghị quyết của Quốc hội. Ở Việt Nam Pháp lệnh do Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết những vấn đề được Quốc hội giao (khoản 4, Điều 91 Hiến pháp năm 1992), có giá trị như luật nên có thể xếp vào văn bản luật” [73 – tr.564]. Như vậy, theo cách định nghĩa trên văn bản luật được hiểu là văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật nhưng phải do các chủ thể có thẩm quyền là Quốc hội ban hành. Hình thức của các văn bản luật chỉ bao gồm các văn bản Hiến pháp, luật (đạo luật hoặc bộ luật). Thuật ngữ văn bản dưới luật được hiểu: “Tên gọi chung các văn bản mà nội dung là quy phạm pháp luật do các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương, cơ quan quyền lực nhà nước, quản lý nhà nước ở địa phương ban hành cụ thể hóa một số vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội, được pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao, hay để thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình được quy định trong Hiến pháp, luật tổ chức. Văn bản dưới luật không được trái với Hiến pháp, với luật” [73 -tr.563]. Như vậy, từ định nghĩa trên có thể hiểu, văn bản dưới luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật do các chủ thể chủ yếu có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung

33. 33 ương hoặc địa phương, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương ban hành để cụ thể hóa các vấn đề được quy định trong các văn bản luật do Quốc hội ban hành và văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành hoặc để thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam được đề cập trong các Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đưa ra khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.[31]. Luật Xây dựng pháp luật năm 2012 của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào cũng đưa ra định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau: ” Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản được xây dựng, thông qua và công bố bởi cơ quan quyền lực nhà nước cấp trung ương và địa phương. Văn bản quy phạm pháp luật có hai loại: 1. Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực điều chỉnh chung là văn bản được ban hành để quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội, được thi hành trong phạm vi toàn quốc hoặc một lĩnh vực nào đó, không điều chỉnh riêng cho một tổ chức, hoặc một cá nhân nào; 2. Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực điều chỉnh cá biệt là văn bản được ban hành để phục vụ cho việc quản lý hành chính nhằm điều chỉnh đối với một tổ chức hoặc cá nhân nào đó như: pháp lệnh công bố luật, nghị định, quyết định khen thưởng hoặc bổ nhiệm hoặc bổ nhiệm cho một cá nhân nào đó, thông báo…” [24].

34. 34 Từ hai khái niệm lập pháp về văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, Luật Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào nêu trên, có thể rút ra định nghĩa chung về văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan nhà nước Trung ương hoặc địa phương ban hành (hoặc phối hợp ban hành) theo một hình thức, trình tự, thủ tục luật định, có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Theo quy định của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thì văn bản luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc ở địa phương ban hành đều được xem là văn bản quy phạm pháp luật. b. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm cơ bản sau: – Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam chỉ có các chủ thể sau được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Tổng kiểm toán nhà nước; hội đồng nhân dân các cấp; ủy ban nhân dân các cấp [30, 31]. Theo quy định của pháp luật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, các chủ thể sau đây có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan trực thuộc Chính phủ; tỉnh trưởng, thị trưởng; huyện trưởng, trưởng thị xã; thôn [24].

35. 35 Như vậy, về cơ bản chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam và Lào là tương đồng với nhau. Tuy nhiên, do có điểm khác biệt trong tổ chức chính quyền địa phương nên có những quy định các chủ thể khác nhau về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. – Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật – các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định một văn bản là văn bản quy phạm pháp luật. Vì việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng ”quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải theo hình thức, trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định. Cần phải nói thêm rằng, việc chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật, ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một quy phạm pháp luật. – Văn bản quy phạm được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống đối với những trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra Đây là đặc điểm chỉ có ở văn bản quy phạm pháp luật, vì bản thân các quy phạm pháp luật hàm chứa trong văn bản được thực hiện thường xuyên, lâu dài và các quy phạm pháp luật này có tính phổ biến, có tầm bao quát các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tính phổ biến của các quy phạm pháp luật hình thành trên ý chí của Nhà nước nên nó mang tính quyền lực nhà nước. Vì vậy, thực hiện pháp luật là bắt buộc đối với các chủ thể (đối tượng) được pháp luật quy định. – Sự thực hiện văn bản quy phạm pháp luật không làm chấm dứt hiệu quả của nó

36. 36 Đặc điểm này thể hiện tính bền vững của hiệu lực pháp lý bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật. Đây cũng là đặc điểm để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật ( văn bản cá biệt, cụ thể). – Hình thức (tên gọi), nội dung, trình tự, thủ tục xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật quy định và chặt chẽ Đặc điểm này thể hiện tính xác định chặt chẽ về nội dung, hình thức của văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi phù hợp với nội dung của nó, có nội dung thể hiện qua các quy phạm, quy định cụ thể rõ ràng, có kết cấu chặt chẽ, hợp lý, có ngôn ngữ, văn phong chuẩn mực, rõ ràng và dễ hiểu. – Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện Đặc điểm này thể hiện ở chỗ, văn bản quy phạm pháp luật vừa có chứa các quy phạm, các quy tắc xử sự chung được Nhà nước ban hành và thừa nhận. Điều này cũng có nghĩa, văn bản quy phạm pháp luật có tính quyền lực nhà nước, bắt buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức và công dân. Để văn bản quy phạm pháp luật được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh, Nhà nước sử dụng các biện pháp tư tưởng, tổ chức, tuyên truyền, giáo dục, khuyến khích, cưỡng chế nhằm bảo đảm cho các văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện trong thực tiễn cuộc sống. Nhà nước đề ra các biện pháp tổ chức, thuyết phục, bắt buộc các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức, viên chức nhà nước và công dân tôn trọng, thi hành nghiêm chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật. Nhà nước thực hiện quyền áp dụng pháp luật, áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật đối với các hành vi vi phạm pháp luật khi có tranh chấp dân sự và trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định cho các cơ quan nhà nước phải áp dụng. Nhà nước bảo đảm tính hợp quy luật, tính hợp lý của các quy phạm hàm chứa trong văn bản, nhờ đó văn bản quy phạm pháp luật có khả năng thực thi. – Văn bản quy phạm pháp luật có tính hệ thống Đặc điểm này thể hiện ở chỗ, các văn bản quy phạm pháp luật hình thành và liên kết với nhau thành hệ thống. Chính tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các quy phạm pháp luật tạo thành tính thống nhất, tính hệ thống của các văn bản quy phạm pháp luật. Trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp là luật cơ bản

37. 37 của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật. Văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành. Các đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật quyết định và chi phối vai trò, chức năng của văn bản quy phạm pháp luật, phân biệt sự khác nhau căn bản giữa các văn bản quy phạm pháp luật với hệ thống các văn bản khác. [63 -tr.233 – 238] Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa ”quy phạm pháp luật” hay không cần đặc biệt chú ý đến các dấu hiệu đặc trưng của quy phạm pháp luật, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc – tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Bên cạnh đó, nhằm hạn chế tình trạng nhiều trường hợp mặc dù không phải là văn bản quy phạm pháp luật và cũng không được ban hành theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại chứa đựng những quy tắc xử sự chung, bắt buộc mọi người phải thực hiện (như công văn, công điện… do một số cơ quan ban hành) và trường hợp mặc dù luật, pháp lệnh quy định giao cho một cơ quan cụ thể ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, nhưng cơ quan đó lại ủy quyền cho cơ quan cấp dưới ban hành văn bản. Luật quy định văn bản ban hành không theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định thì không được coi là văn bản quy phạm pháp luật. c. Chức năng của văn bản quy phạm pháp luật

38. 38 Văn bản quy phạm pháp luật có nhiều chức năng, như: hình thức thể hiện của pháp luật; chức năng thông tin; chức năng quản lý và một số chức năng khác. – Hình thức thể hiện của pháp luật Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật trên thế giới ghi nhận có ba hình thức cơ bản là nguồn của pháp luật: tập quán pháp; án lệ ( tiền lệ pháp) và văn bản quy phạm pháp luật. Trong ba hình thức đó, hình thức pháp luật được thể hiện ( ghi nhận) thông qua hình thức văn bản là phổ biến nhất từ xưa cho đến ngày nay. Ở Lào và Việt Nam cũng như nhiều quốc gia khác chỉ thừa nhận hình thức văn bản quy phạm pháp luật là nguồn duy nhất của pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật, làm cho các chủ thể thực hiện pháp luật dễ nhớ, dễ tra cứu, thuận tiện cho việc lưu trữ. Đồng thời, nó cũng giúp để dễ phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác. Mặt khác, hình thức thể hiện của pháp luật ( văn bản) giúp phân biệt rõ thẩm quyền của các chủ thể trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ, chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền ban hành Hiến pháp, Luật ( tên gọi – hình thức văn bản); tương tự, chỉ có Chính phủ mới có thẩm quyền ban hành Nghị định… – Chức năng thông tin Như các loại văn bản khác, văn bản quy phạm pháp luật có chức năng thông tin. Chức năng thông tin của nó thể hiện ở chỗ: nó chứa (ghi nhận), lưu trữ, truyền và tạo các nguồn thông tin hàm chứa các quy phạm pháp luật. Nhờ có chức năng này, các thông tin có tính chất quy phạm được ghi nhận và phản ánh qua các quy định, các điều, khoản, mục của các văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, qua việc tuyên truyền, phổ biến và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, thông tin có tính chất quy phạm pháp luật được truyền đến các đối tượng thuộc phạm vi tác động của văn bản để họ thực hiện và trong quá trình thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật đã tạo ra thông tin quy phạm mới làm cơ sở để tạo nguồn ( sáng kiến lập pháp, lập quy) để xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới. Thực chất, chức năng thông tin của văn bản quy phạm

39. 39 pháp luật là chức năng truyền các thông tin có tính chất quy phạm hàm chứa trong văn bản đến các đối tượng thuộc phạm vi tác động, đưa các thông tin có tính chất quy phạm trong văn bản đi vào cuộc sống, lưu hành trong cuộc sống. – Chức năng quản lý Chức năng quản lý của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở chỗ nó là phương tiện để ghi nhận ý chí của Nhà nước, ý chí của chủ thể có thẩm quyền quản lý để giúp chủ thể quản lý thể hiện quyền uy trong thực hiện chức năng quản lý. Trong văn bản quy phạm pháp luật nó chứa đựng các quy phạm pháp luật cụ thể làm cơ sở pháp lý cho cơ quan hành chính nhà nước quản lý xã hội, quản lý ngay cả những đơn vị, bộ phận…, công chức trong bộ máy cơ quan hành chính nhà nước. Trong các yếu tố tác động đến quá trình quản lý hành chính nhà nước, yếu tố quyền uy là yếu tố quan trọng nhất, không có quyền uy, quyền lực, Nhà nước khó có thể quản lý các quá trình xã hội và điều hành công việc của Nhà nước. Những yếu tố quyền uy, quyền lực nhà nước chỉ có thể được thực hiện trên cơ sở các quy phạm pháp luật, các quy định này được hàm chứa trong văn bản quy phạm pháp luật. Quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực như kinh tế, văn hóa, khoa học, an ninh, quốc phòng, đối ngoại, môi trường… đều cần đến văn bản quy phạm pháp luật ghi nhận cơ sở pháp lý để tổ chức triển khai thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý cũng như kiểm soát, đánh giá đối với hoạt động quản lý . Chức năng quản lý của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở chỗ nó vừa là công cụ, là phương tiện để quản lý, đồng thời, là sản phẩm, là kết quả của quá trình quản lý. Chức năng quản lý và chức năng thông tin của văn bản quy phạm pháp luật gắn kết chặt chẽ với nhau. Thông tin văn bản vừa là cơ sở, vừa là phương tiện, vừa là sản phẩm của quá trình quản lý. Ngoài các chức năng trên, văn bản quy phạm pháp luật cũng như các loại hình văn bản khác còn có chức năng văn hóa, chức năng xã hội và các chức năng khác. 2.1.1.2. .Khái niệm, đặc điểm và vai trò văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước a. Khái niệm

40. 40 Văn bản quy phạm pháp luật của của cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của văn bản quy phạm pháp luật nói chung do các chủ thể có thẩm quyền (có thể là tập thể cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước) ban hành theo những quy định của pháp luật. Chỉ có điểm khác, là chủ thể ban hành phải là tập thể cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền ( thông thường là người đứng đầu) trong cơ quan hành chính nhà nước. Từ định nghĩa chung về văn bản quy phạm pháp luật có thể định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (tập thể cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước) ban hành (hoặc phối hợp ban hành) theo một hình thức, trình tự, thủ tục luật định, có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung (trong phạm vi lãnh thổ quản lý) được nhà nước bảo đảm thực hiện để cụ thể hóa, hướng dẫn thực hiện pháp luật, điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong tổ chức nội bộ cơ quan hành chính nhà nước hoặc điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước (được lập pháp ủy quyền). b. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của văn bản quy phạm pháp luật nói chung, nên nó mang đầy đủ những đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, vì do chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước ban hành nên nó có một số đặc điểm sau: – Chứa đựng quy phạm pháp luật Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng

41. 41 không phải tuân theo hình thức, trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không được đòi hỏi phải được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được pháp luật quy định. Việc chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng quan trọng nhất của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành. – Mang tính dưới luật Theo thẩm quyền của chủ thể ban hành, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành; theo phạm vi điều chỉnh và hiệu lực của văn bản thì văn bản quy phạm pháp luật được chia thành hai loại: văn bản luật và văn bản dưới luật. Văn bản luật phải do cơ quan lập pháp – Quốc hội ban hành, như: Hiến pháp, luật, nghị quyết (có chứa đựng quy phạm pháp luật); văn bản dưới luật là văn bản do các cơ quan nhà nước khác có thẩm quyền ban hành (các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp). Văn bản dưới luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành còn được gọi là văn bản lập quy, chủ yếu đề cập những vấn đề chi tiết thi hành luật (văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên). Ví dụ, văn bản lập quy do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam ban hành chủ yếu là để chi tiết hoá, hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước [50 -tr.47]. Vì vậy, một yêu cầu quan trọng trong yếu tố hợp pháp của việc ban hành văn bản quuy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước là văn bản này không được trái với những quy định của văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, nếu trái nó sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý là văn bản đó bị đình chỉ hoặc cao hơn là bị bãi bỏ. Văn bản lập quy (chủ yếu là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành) khác văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước cấp trên ban hành về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành, khác về hiệu lực pháp lý, khác về những vấn đề mà nó điều chỉnh – chủ yếu là chi tiết hóa, hướng dẫn việc thi hành văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (chủ yếu là văn bản luật do cơ quan lập pháp ban hành), hoặc điều

Đánh Giá Quy Trình Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật Ở Địa Phương

Bài viết giới thiệu một góc nhìn tổng quan về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Từ đó, nêu ra những điểm vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và đề xuất một số giải pháp, kiến nghị sửa đổi, bổ sung..

Từ khóa: Văn bản, qui phạm, pháp quy.

1. Đặt vấn đề

Hiện nay, nhu cầu về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) để giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội, cụ thể ở địa phương, là rất lớn. Ngày 22 tháng 6 năm 2015, Luật Ban hành văn bản QPPL đã được Quốc hội chính thức nhấn nút thông qua. Đây là đạo luật quan trọng trong việc quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các cấp nói chung và đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương nói riêng. Số lượng văn bản các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành trong mỗi năm là không hề nhỏ, nhóm văn bản này đã góp phần rất lớn trong việc cùng với các cơ quan nhà nước trung ương giải quyết các vấn đề bức xúc trong thực tiễn. Điều 4, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, đã trao quyền cho HĐND ban hành nghị quyết QPPL, UBND ban hành quyết định QPPL.

2. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương

Quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương hiện nay phải trải qua rất nhiều bước và được quy định chi tiết, cụ thể tại Chương VIII, Chương IX, Chương X và Chương XI của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Theo đó, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản của HĐND và UBND ở từng cấp chính quyền cũng mang nhiều nét khác biệt.

2.1. Quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của hội đồng nhân dân các cấp

Để thực hiện chức năng quyết định và giám sát của mình, pháp luật quy định HĐND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi là nghị quyết. Hoạt động xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được quy định từ Điều 111 đến Điều 126 của Luật. Theo đó có thể thấy, thủ tục này đã được quy định khá cụ thể, chi tiết, mang nhiều điểm tương đồng với quy trình ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Điểm đáng nói ở đây là hoạt động xây dựng và đánh giá chính sách pháp luật là một nội dung mới được đưa vào trong quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh.

Xây dựng, ban hành nghị quyết HĐND cấp huyện được quy định từ Điều 133 đến Điều 137 của Luật năm 2015. Theo đó, văn bản của HĐND cấp huyện và cấp xã không cần lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL. Trình tự, thủ tục ban hành nghị quyết của HĐND cấp huyện cũng tương tự như nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, chỉ khác biệt ở khâu không phải thực hiện lập đề nghị. Theo quy định tại khoản 1, Điều 133, nghị quyết của HĐND cấp huyện do UBND cùng cấp soạn thảo và trình. UBND cấp huyện phân công cơ quan chủ trì soạn thảo. Căn cứ vào tính chất và nội dung của văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Phòng Tư pháp để thẩm định. Sau đó, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến, thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Phòng Tư pháp khi trình UBND cấp huyện dự thảo nghị quyết.

Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành nghị quyết HĐND cấp xã gồm 2 điều, từ Điều 142 đến điều 143, thủ tục chỉ phải trải qua hai giai đoạn là: (1) Soạn thảo nghị quyết của HĐND cấp xã và (2) Xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của HĐND cấp xã. Có thể thấy, Luật quy định HĐND cấp tỉnh khi ban hành văn bản phải trải qua 16 bước, cấp huyện 5 bước, cấp xã chỉ có 2 bước, cấp càng cao nhiệm vụ càng nặng nề hơn.

2.2. Quy trình xây dựng, ban hành quyết định của ủy ban nhân dân các cấp

Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh gồm các bước sau đây: (1) Lập đề nghị xây dựng quyết định; (2) Xem xét, kiểm tra đề nghị; (3) Chủ tịch UBND tỉnh thông qua đề nghị; (4) Soạn thảo quyết định; (5) Lấy ý kiến về dự thảo quyết định; (6) Thẩm định dự thảo quyết định; (7) UBND xem xét, thông qua dự thảo quyết định; Chủ tịch UBND cấp tỉnh ký ban hành. Có thể thấy, thủ tục ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh đơn giản hơn rất nhiều so với quy trình ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh – được quy định cụ thể tại Chương IX, từ Điều 127 đến Điều 132, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. Tương tự như nghị quyết của HĐND tỉnh, khi xây dựng quyết định của UBND tỉnh, các chủ thể cũng phải tiến hành hoạt động lập đề nghị xây dựng quyết định. Chủ thể có trách nhiệm đề nghị là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và chủ tịch UBND cấp huyện.

Đề nghị này sẽ do Văn phòng UBND tỉnh chủ trì phối hợp với Sở Tư pháp xem xét, kiểm tra, tiếp đó báo cáo chủ tịch UBND tỉnh quyết định. Sau khi chủ tịch UBND cấp tỉnh thông qua đề nghị xây dựng quyết định, toàn bộ các bước còn lại trong quy trình ban hành của UBND tỉnh cũng tương tự với các giai đoạn xây dựng, ban hành quyết định của UBND cấp huyện.

3. Một số khó khăn, vướng mắc trong khi thực hiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương

Trong những năm gần đây, hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương đã có những bước chuyển mình quan trọng, số lượng cũng như chất lượng của văn bản ngày càng được nâng cao. Theo số liệu của Bộ Tư pháp, năm 2017, các cơ quan nhà nước ở địa phương đã ban hành được 25.988 văn bản. Trong đó, cấp tỉnh ban hành 4.699 văn bản (1.639 nghị quyết; 3060 quyết định); cấp huyện ban hành 3.710 văn bản (1.478 nghị quyết; 2.232 quyết định); cấp xã ban hành 17.579 văn bản (14.429 nghị quyết; 3.150 quyết định). Tiếp đó, 6 tháng đầu năm 2018, tổng số văn bản được ban hành là 6.574 văn bản (cấp tỉnh ban hành 1.060 văn bản; cấp huyện ban hành 769 văn bản; cấp xã ban hành 4.745 văn bản)[2].

Tại Thành phố Hà Nội, từ năm 2015 đến hết tháng 7/2018, đã ban hành gần 4.500 văn bản QPPL. Trong đó, HĐND và UBND Thành phố đã ban hành 216 văn bản QPPL; các quận, huyện, thị xã ban hành 813 văn bản và cấp xã, phường, thị trấn ban hành 3.390 văn bản[3]. Các cơ quan nhà nước ở địa phương luôn coi trọng, quan tâm sâu sắc đến công tác ban hành văn bản QPPL và xem đây là hoạt động “nòng cốt” đối với toàn bộ sự vận hành của bộ máy nhà nước ở địa phương. Về cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL được tiến hành đúng theo quy định của pháp luật.

Bên cạnh những kết quả đạt được, trong quá trình triển khai, thi hành Luật vẫn còn một số khó khăn, bất cập khiến cho quy trình xây dựng, soạn thảo, ban hành văn bản QPPL ở địa phương phức tạp và thời gian kéo dài.

a) Khó khăn, vướng mắc trong quá trình đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Hiện vẫn còn một số cơ quan soạn thảo chưa tuân thủ nghiêm bước lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Nhiều địa phương cho rằng, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chỉ quy định về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản, làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội. Quy định này có thể đã đẩy cơ quan soạn thảo vào tình trạng “đối phó” vì phải thực hiện quy định.

Bên cạnh đó, bước lập đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh cũng gặp phải tình trạng tương tự. Có những văn bản đã thực hiện các bước soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, gửi thẩm định khi chưa lập đề nghị xây dựng quyết định. Từ đó dẫn đến việc Sở Tư pháp phải làm văn bản trả hồ sơ và yêu cầu thực hiện lại theo đúng trình tự, thủ tục được quy định tại Luật năm 2015. Vẫn còn nhiều đề nghị xây dựng dự thảo văn bản QPPL địa phương dập khuôn, máy móc, nặng nhiều về hình thức. Cá biệt có những đề nghị sai trình tự, thủ tục luật định. Phần lớn các đề nghị xây dựng dự thảo văn bản dựa vào các văn bản QPPL của cấp trên, còn chủ quan, không dựa trên phân tích đánh giá khách quan tình hình phát triển kinh tế – xã hội của địa phương nên chưa phản ánh đầy đủ ý chí, nguyện vọng của nhân dân, do đó, chưa phát huy được khả năng dự liệu các vấn đề phát sinh trong xã hội.

b) Khó khăn, vướng mắc trong việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Việc đánh giá tác động chính sách còn mang tính hình thức, chưa được các cơ quan có thẩm quyền chú trọng, ý kiến của các đối tượng chịu tác động trong các phần đánh giá tác động vẫn còn khá mờ nhạt. Bởi nếu quy định như hiện nay, quy trình ban hành chính sách mất rất nhiều thời gian, việc đánh giá chính sách khó thực hiện, nội dung cần đánh giá tác động còn dàn trải, chưa phù hợp với tính chất của văn bản. Khái niệm “chính sách” cũng chưa được định nghĩa để giới hạn những vấn đề cần phải đánh giá tác động. Do vậy, có những Sở, Ngành khi xây dựng đề xuất ban hành nghị quyết QPPL nội dung còn sơ sài, thiếu thông tin, không đủ cơ sở pháp lý để khẳng định sự cần thiết phải ban hành văn bản; đặc biệt là đề xuất về xây dựng chính sách trong nghị quyết của HĐND do UBND tỉnh trình, chưa đáp ứng đúng các yêu cầu về trình tự, thủ tục, nội dung.

Còn tồn tại trường hợp dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy định làm ảnh hưởng đến thời gian cũng như gây bị động cho cơ quan thực hiện chức năng thẩm định. Nội dung thẩm định phần lớn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản chứ chưa đi sâu phân tích nội dung. Xuất phát từ chất lượng của một số dự thảo văn bản QPPL chưa cao nên khi tổ chức thẩm định, thẩm tra dự thảo mất nhiều thời gian để góp ý, chỉnh lý cả về nội dung và kỹ thuật trình bày, dẫn đến chậm tiến độ theo yêu cầu. Cá biệt, trong cuộc họp thẩm định chất lượng văn bản, có những đại biểu dù chưa nghiên cứu văn bản nhưng đã phát biểu là văn bản không cần thiết.

4. Một vài đề xuất, kiến nghị nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Thứ nhất, do quy định về phạm vi các loại nghị quyết cần phải lập đề nghị khá rộng như đã nêu ở trên, dẫn đến thực tế nhiều nghị quyết HĐND cấp tỉnh chỉ quy định về các biện pháp thi hành. Trong đó, chủ yếu là quy định về biện pháp tổ chức thi hành, không làm phát sinh chính sách vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản. Do đó, cần sửa đổi quy định này theo hướng thu hẹp phạm vi văn bản, phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách, đơn cử là nghị quyết về biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên – quy định tại khoản 2 Điều 27 của Luật năm 2015.

Thứ hai, phải tiến hành rà soát để giảm bớt nội dung, cần đánh giá tác động cho phù hợp với tính chất của văn bản QPPL ở địa phương. Quy trình đánh giá tác động chính sách trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cần điều chỉnh theo hướng tinh gọn, dễ thực hiện và phù hợp với điều kiện của địa phương. Cần quy định các yêu cầu cụ thể hơn đối với nội dung các đề xuất chính sách. Theo đó, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản QPPL nên đưa thêm khái niệm “chính sách” nhằm xác định rõ và đúng những gì thực sự tác động đến xã hội, người dân, doanh nghiệp, từ đó, giảm bớt những vấn đề cần phải đánh giá tác động.

Thứ ba, cần hoàn thiện quy định của pháp luật về việc lấy ý kiến đóng góp đối với dự thảo văn bản QPPL. Theo đó, nên quy định trách nhiệm lấy ý kiến đóng góp của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL là bắt buộc – là nghĩa vụ mà chủ thể ban hành phải thực hiện khi tham gia quy trình soạn thảo văn bản, nhằm tránh tình trạng lấy ý kiến tùy nghi. Luật phải xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức trong quá trình lấy ý kiến để văn bản ban hành ra được sát với thực tế, đảm bảo tính khả thi, hiệu quả. Luôn luôn đề cao sự đóng góp của nhân dân, coi đây là công đoạn quan trọng của quy trình ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp. Bổ sung quy định về nguyên tắc lấy ý kiến đóng góp như việc lấy ý kiến phải được tiến hành liên tục, đúng và đủ đối tượng, các nội dung lấy ý kiến phải được chuyển tải đến các đối tượng thông qua những cách thức phù hợp.

Thứ tư, cần tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL nhằm nâng cao chất lượng công tác thẩm định văn bản, khắc phục những “điểm nghẽn” làm giảm chất lượng dự thảo văn bản. Từ đó tránh tâm lý nể nang, phải nêu rõ ý kiến trong báo cáo thẩm định về việc dự thảo nghị quyết, quyết định có đủ điều kiện trình UBND hay không. Văn bản QPPL xây dựng thiếu cụ thể thì chưa ban hành, không nên lấy số lượng văn bản QPPL được ban hành là thước đo hiệu quả.

Thứ năm, cần hoàn thiện quy định của Luật về trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình ban hành văn bản QPPL, bởi sự thiếu trách nhiệm có thể làm giảm chất lượng và khả năng áp dụng vào thực tế của các văn bản. Hiện nay, pháp luật đã quy định về nội dung này song vẫn chưa cụ thể, thiếu cứng rắn, dẫn đến tâm lý coi nhẹ nhiệm vụ. Việc quy định rõ ràng sẽ là cơ sở pháp lý vững chắc để xác định trách nhiệm của từng cá nhân.

TÀI LIỆU TRÍCH DẪN: 1 Điều 123, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. 2Bộ Tư pháp, Báo cáo Kết quả theo dõi tình hình thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL (năm 2018). 3Báo điện tử: http://www.nhandan.com.vn/hanoi/item/37789102-nang-cao-chat-luong-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat.html

5. Kết luận

Như vậy, Luật Ban hành văn bản QPPL có hiệu lực, từ năm 2016 cho đến nay, việc ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở địa phương đã được thực hiện nghiêm túc theo quy định của Luật và Nghị định hướng dẫn. Hệ thống văn bản QPPL địa phương này đã góp phần điều chỉnh cơ bản các mặt của đời sống – xã hội, được triển khai thực hiện thống nhất từ cấp tỉnh xuống đến cấp xã, đồng thời có tác động rất lớn, tạo ra hành lang pháp lý trong việc bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, góp phần không nhỏ trong công cuộc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.

An Trân. Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, http://www.nhandan.com.vn/hanoi/item/37789102-nang-cao-chat-luong-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat.html

Bộ Tư pháp (2018). Báo cáo Kết quả theo dõi tình hình thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2018.

Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Chính phủ Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2016), Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Assessing Master. Ngo Tuyet Mai the process of making legal documents of local state agencies according to the 2015 Law on Promulgation of Legal Documents

Lecturer, Faculty of Administrative and Constitutional Law

Hanoi Law University

This article introduces an overview of the process of making and promulgating legal documents of local state agencies, thereby raising difficulties in enforcing the 2015 Law on Promulgation of Legal Documents and proposing some solutions and recommendations to amend and supplement the law.

Keywords: Documents, legal norms, legal regulations.

Công Văn Của Bộ Xây Dựng Không Phải Là Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật

Theo đó,ông Đồng Ngọc Ba – Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp) cho biết, việc ban hành văn bản hành chính được thực hiện theo thẩm quyền quản lý nhà nước của cơ quan Nhà nước nói chung, Bộ Xây dựng nói riêng. Trước khi ban hành văn bản hành chính, cơ quan ban hành văn bản không bắt buộc phải xin ý kiến của cơ quan nhà nước khác cũng như ý kiến của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) – Bộ Tư pháp.

Theo quy định hiện hành, Cục Kiểm tra văn bản QPPL không có thẩm quyền đồng ý hay không đồng ý (tiền kiểm) đối với việc ban hành văn bản (văn bản hành chính và văn bản quy phạm pháp luật) của các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương.

Mặt khác, Cục Kiểm tra văn bản QPPL cũng không có thẩm quyền kiểm tra, kết luận (hậu kiểm) về tính hợp pháp của các văn bản hành chính của các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương sau khi ban hành (trừ trường hợp nội dung của văn bản hành chính đặt ra quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).

Về Công văn số 26/BXD-QLN của Bộ Xây dựng hướng dẫnCông ty cổ phần Bất động sảnHapulico tổ chức hội nghị nhà chung cư, ông Đồng Ngọc Ba khẳng định, đó là văn bản hành chính nhằm hướng dẫn thực hiện pháp luật trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng.

Nội dung Công văn số 26/BXD-QLN không chứa đựng quy phạm pháp luật (Theo Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện).

Thực tế, Cục Kiểm tra văn bản QPPL không nhận được văn bản đề nghị của Bộ Xây dựng về việc góp ý và Cục cũng không có văn bản góp ý đối với dự thảo Công văn số 26/BXD-QLN của Bộ Xây dựng.

Mặt khác, Cục Kiểm tra văn bản QPPL không có thẩm quyền kiểm tra, kết luận (hậu kiểm) về tính hợp pháp của văn bản hành chính (không chứa quy phạm pháp luật) nói chung và Công văn số 26/BXD-QLN của Bộ Xây dựng nói riêng.

Về việc một số người dân cho rằng Công văn số 26 của Bộ Xây dựng là trái pháp luật, đồng thời có đơn đề nghị Bộ Tư pháp cho ý kiến, ông Đồng Ngọc Ba cho biết,Cục Kiểm tra văn bản QPPL nhận được đơn của Ông Bùi Minh Đức – căn hộ số 605 tòa nhà 17T3, Khu chung cư HAPULICO, số 1 Nguyễn Huy Tưởng, phường Thanh Xuân Trung, quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội đề nghị kiểm tra sự phù hợp theo pháp luật đối với Công văn số 26/BXD-QLN ngày 08-2-2017 của Bộ Xây dựng.

Vì Công văn số 26/BXD-QLN của Bộ Xây dựng là văn bản hành chính, không có chứa quy phạm pháp luật như đã nêu nên Cục Kiểm tra văn bản QPPL đã trả lời Ông Bùi Minh Đức tại Công văn số 590/KTrVB ngày 19/10/2017, trong đó đã nêu Công văn số 26/BXD-QLN của Bộ Xây dựng không thuộc thẩm quyền kiểm tra của Cục Kiểm tra văn bản QPPL.

Đại diện Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cho biết thêm,cần phải nói rõ là về giá trị pháp lý, Công văn số 590/KTrVB-KT của Cục Kiểm tra văn bản QPPL không có giá trị là căn cứ để kết luận Công văn số 26/BXD-QLN của Bộ Xây dựng có hợp pháp hay không, cũng như không có giá trị là căn cứ để kết luận việc tổ chức hội nghị nhà chung cư cụ thể nào đó là đúng hay không đúng pháp luật.

Lĩnh vực nhà ở thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng đã được Chính phủ giao. Bộ Xây dựng có nhiệm vụ, quyền hạn ban hành văn bản theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản để quy định cũng như hướng dẫn thực hiện pháp luật về nhà ở, trong đó có vấn đề về tổ chức hội nghị nhà chung cư. Do đó, các tổ chức, cá nhân có vướng mắc thì trước hết nên đề nghị Bộ Xây dựng hướng dẫn, giải đáp.

Cập nhật thông tin chi tiết về Quy Trinh Xây Dựng Văn Bản Quy Phạm Pháp Luật ? trên website Bac.edu.vn. Hy vọng nội dung bài viết sẽ đáp ứng được nhu cầu của bạn, chúng tôi sẽ thường xuyên cập nhật mới nội dung để bạn nhận được thông tin nhanh chóng và chính xác nhất. Chúc bạn một ngày tốt lành!