Ngày đăng: 10/01/2016 02:56
Tuy nhiên, CSXDPL còn bộc lộ một số hạn chế làm giảm hiệu quả chính sách pháp luật. Những thiếu hụt này đòi hỏi phải được bổ sung làm rõ để việc xây dựng, ban hành chính sách pháp luật ngày càng hiệu quả hơn.
1. Những hạn chế trong xây dựng và ban hành chính sách pháp luật
Từ thực tế hoạt động trong thời gian qua, có thể nêu ra một số hạn chế cơ bản trong xây dựng, ban hành chính sách pháp luật như: thời điểm ban hành còn chậm so với yêu cầu thực tiễn; các chính sách chưa đồng bộ; chất lượng chính sách còn chưa cao; quy trình ban hành chính sách chưa được tuân thủ triệt để.
Thời gian cho quá trình từ nghiên cứu, chuẩn bị đến khi chính sách pháp luật được ghi nhận trong văn kiện hoặc thể chế hóa thành pháp luật còn chậm, cụ thể: gần 7 năm cho việc ban hành hành chủ trương “đổi mới” của Đảng (1986) nếu như tính từ Hội nghị Trung ương 6 khoá IV (8/1979); 7 năm cho việc ban hành chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân (2001) nếu tính từ Văn kiện Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khoá VII của Đảng (tháng 01/1994) với việc nhấn mạnh: tăng cường pháp chế XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, quản lý xã hội bằng pháp luật… ; 9 năm cho việc ban hành Nghị quyết số 48, Nghị quyết số 49 (2005) nếu tính từ Văn kiện Đại hội VIII của Đảng (năm 1996); 02 năm cho việc thể chế Nghị quyết số 48 thành Nghị quyết số 900/UBTVQH11 ngày 21/3/2007; 04 năm cho việc thể chế Nghị quyết số 17 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X thành Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ về ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020… Từ đó dẫn tới việc chậm xây dựng, ban hành chính sách pháp luật phục vụ thực tiễn quản lý nhà nước giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội, do đó không hoàn thành tốt mục tiêu của CSXDPL.
Hơn nữa, nếu cả 03 nhóm chính sách trên được tiến hành đồng thời thì hiệu quả có thể sẽ cao hơn. Trong thực tế, chính sách về cải cách tư pháp được ban hành đầu tiên (Nghị quyết 08-NQ/TƯ ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị “Về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”); sau đó 03 năm thì Nghị quyết số 48 và Nghị quyết số 49 ra đời (năm 2005); đến năm 2007 (Nghị quyết số 17 được ban hành), rồi đến năm 2011 Nghị quyết số 30c của Chính phủ về cải cách hành chính mới được ban hành. Điều này phần nào ảnh hưởng tới tiến độ cũng như tính toàn diện của hệ thống CSXDPL trong thời gian qua.
Mặc dù CSXDPL cho phép chính sách pháp luật được chuẩn bị kỹ lưỡng trước khi ban hành, nhưng khi xây dựng chưa có nhiều phương án đưa ra để lựa chọn. Đánh giá tác động của chính sách pháp luật trong tương lai chưa được quan tâm đúng mức, công tác giám sát đánh giá và tổng kết chính sách pháp luật chưa được thực hiện tốt và chậm so với yêu cầu thực tế.
Bên cạnh đó, CSXDPL còn thiếu hụt khi một số chính sách pháp luật mới dừng ở mức nêu định hướng mà thiếu những giải pháp, lộ trình, mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể cho từng giai đoạn. Điều này phần nào ảnh hưởng tới quá trình tổ chức thi hành cũng như kết quả thực hiện.
2. Nguyên nhân hạn chế, bất cập của CSXDPL
Thứ nhất, chất lượng xây dựng và tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng pháp luật còn hạn chế về đánh giá tác động chính sách nên chưa xác định được thứ tự ưu tiên ban hành văn bản. Vẫn còn tình trạng “xin rút” hoặc “bổ sung” vào chương trình và chưa đáp ứng tính kịp thời trong việc ban hành văn bản pháp luật để điều chỉnh những vấn đề ưu tiên, bức xúc mà xã hội quan tâm, như dự án đất đai, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước.
Thứ hai, quá trình đổi mới quy trình lập pháp còn chậm, việc tuân thủ các bước chưa nghiêm. Công đoạn phân tích chính sách, đánh giá tác động trước khi xây dựng dự thảo luật có trường hợp chưa được thực hiện kỹ lưỡng dẫn đến nội dung của một số dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội so với văn bản luật, pháp lệnh khi được thông qua có sự thay đổi nhiều. Việc gửi dự án đến cơ quan thẩm tra còn nhiều trường hợp chưa bảo đảm thời gian trình theo luật định; việc tổ chức thực hiện lấy ý kiến và sử dụng các chuyên gia, nhà khoa học còn gặp khó khăn.
Thứ ba, chất lượng của chính sách pháp luật hiện hành còn những hạn chế nhất định, như:
– Thiếu tính hệ thống, chưa bảo đảm tính đồng bộ, cân đối.
– Còn đa dạng về hình thức, phạm vi điều chỉnh rộng.
Tính đến trước thời điểm ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, hệ thống pháp luật có khoảng 26 loại văn bản quy phạm pháp luật và đến nay còn 19 loại. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp rất khó xác định rõ tính chất, nội dung của từng loại văn bản (ví dụ giữa luật và pháp lệnh, giữa nghị quyết của Quốc hội với luật, với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội). Từ đó ảnh hưởng đến giá trị pháp lý cũng như bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống chính sách pháp luật.
Thực tế cho thấy, các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta thường được xây dựng theo hướng có phạm vi, đối tượng điều chỉnh rộng. Điều này có ảnh hưởng không tốt tới tính cụ thể, tính khả thi của pháp luật do phải ban hành nhiều văn bản dưới luật và khó sửa đổi, bổ sung để theo kịp sự thay đổi của đời sống xã hội. Hạn chế này đặt ra yêu cầu cần phải có sự thay đổi về xây dựng chính sách pháp luật trong thời gian tới.
– Tính ổn định chưa cao.
Chính sách pháp luật không ổn định chủ yếu do năng lực của đội ngũ công chức xây dựng chính sách. Nguyên nhân từ sự e ngại, né tránh với những vấn đề mới, chỉ chấp nhận những vấn đề đã chín muồi, có sự đồng thuận cao, thiếu vắng tầm nhìn và quan điểm chiến lược cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế – xã hội cụ thể và của cả hệ thống pháp luật. Nhiều văn bản pháp luật thời gian áp dụng rất ngắn, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Pháp luật thường xuyên thay đổi sẽ tác động xấu đến sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế.
– Chính sách pháp luật có tính quy phạm thấp.
Bản chất của quy phạm pháp luật là để xác định mô hình hành vi, xác định những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể chính sách phải thực hiện. Nhưng trên thực tế, có những văn bản chứa đựng những quy định mang tính tuyên ngôn hơn là quy phạm chính sách pháp luật.
Thứ tư, việc thực hiện CSXDPL phục vụ quá trình cải cách tư pháp còn chậm và chưa mang lại sự thay đổi rõ nét so với mục tiêu chính sách đề ra. Công tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật về tư pháp còn chậm, việc phối hợp giữa các cơ quan tư pháp chưa chặt chẽ, hiệu quả nên nhiều văn bản quy định cụ thể và hướng dẫn thi hành các đạo luật về tư pháp chưa được ban hành. Việc triển khai thực hiện một số chủ trương như “thành lập viện kiểm sát theo khu vực”, “tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố và điều tra”, “nâng cao chất lượng tranh tụng tại tòa” nhìn chung còn chậm, chưa thật sự quyết liệt.
Thứ năm, việc thực hiện chính sách pháp luật phục vụ quá trình cải cách hành chính nhà nước có nhiều thay đổi nhưng chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn và mong mỏi của người dân, doanh nghiệp. Hệ thống chính sách pháp luật còn thiếu đồng bộ, thống nhất, vẫn chồng chéo, nhiều về số lượng, hạn chế về chất lượng. Các đầu mối trực thuộc Chính phủ giảm nhưng bộ máy bên trong các bộ chưa giảm; cơ chế quy định trách nhiệm người đứng đầu chưa rõ ràng. Vẫn còn nhiều thủ tục hành chính bất hợp lý, gây phiền hà cho nhân dân và doanh nghiệp; quá trình cải cách chủ yếu dừng lại ở những biện pháp tình thế, vướng đâu gỡ đó, thiếu một giải pháp toàn diện, cơ bản để có thể giải quyết tận gốc những nguyên nhân làm phát sinh những bất hợp lý cả về nội dung và hình thức của các quy trình, thủ tục, nên hiệu quả không cao, kết quả không vững chắc. Việc rà soát, sửa đổi, bổ sung thủ tục hành chính trong những năm qua chưa bảo đảm tính đồng bộ, đặc biệt là giữa cải cách thủ tục hành chính với cải cách thể chế chính sách, đổi mới tổ chức bộ máy, điều chỉnh sự phân công phân cấp, đổi mới lề lối làm việc, nâng cao năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ, công chức.
Thứ sáu, quy trình ban hành chính sách pháp luật chưa được đề cao và tuân thủ nghiêm túc, đặc biệt trong việc đánh giá thực tiễn cũng như tạo cơ chế để nhân dân và doanh nghiệp tham gia xây dựng chính sách cũng như kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách. Điều này vừa ảnh hưởng tới chất lượng của chính sách, vừa làm cho việc điều chỉnh chính sách phù hợp với thực tiễn còn chậm.
Thứ bảy, công tác phối hợp giữa các chủ thể trong việc xây dựng, thực hiện chính sách còn thiếu chặt chẽ, thường xuyên. Điều này không chỉ ảnh hưởng tới tính kịp thời, đầy đủ của chính sách pháp luật mà còn ảnh hưởng tới tính khả thi, đồng bộ của chính sách.
3. Đổi mới hoàn thiện chính sách xây dựng pháp luật
Một là, cần thực hiện đồng thời ba nhóm CSXDPL bằng một văn bản chính trị thể hiện tập trung, thống nhất và toàn diện về chính sách pháp luật. Ví dụ, để xây dựng, thực hiện chính sách pháp luật phục vụ quá trình cải cách tư pháp phải gắn liền với quá trình xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung.
Hai là, trong quá trình xây dựng, ban hành chính sách pháp luật cần phải được nghiên cứu, chuẩn bị kỹ lưỡng với những luận cứ, chứng cứ đầy đủ, khách quan cho từng phương án chính sách, tuân thủ quy trình, bảo đảm sự tham gia của các nhà khoa học, các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị – xã hội và tầng lớp nhân dân, bảo đảm tính công khai, khách quan, đồng thời phát huy được trí tuệ của toàn dân. Có như vậy mới nâng cao được chất lượng chính sách pháp luật.
Ba là, bên cạnh việc nâng cao chất lượng xây dựng chính sách pháp luật, phải có sự gắn kết với việc xây dựng hệ thống các công cụ quản lý khác để tạo sự đồng bộ. Ví dụ, việc triển khai thực hiện cải cách tư pháp chậm, nhất là về tổ chức các cơ quan tư pháp theo khu vực, một phần là do chưa có sự nghiên cứu đồng bộ với đổi mới tổ chức chính quyền địa phương các cấp.
Bốn là, về mục tiêu, định hướng của chính sách xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, cần có sự thay đổi theo hướng đồng bộ, toàn diện hơn để phù hợp với chủ trương phát triển “bền vững”, “tăng trưởng xanh” dựa trên ba trụ cột là kinh tế – xã hội – môi trường. Để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân thì chính sách hệ thống pháp luật nước ta không chỉ “ưu tiên” đẩy mạnh việc ban hành văn bản pháp luật về lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và kinh tế, mà cần tăng cường số lượng, chất lượng chính sách pháp luật về các lĩnh vực khác của đời sống xã hội như an sinh xã hội, an ninh trật tự và môi trường, ứng phó giảm thiểu biến đổi khí hậu.
Sáu là, về cách thức xây dựng văn bản chính sách pháp luật, cần có sự thay đổi về tư duy trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng thu hẹp phạm vi, đối tượng điều chỉnh. Điều này không chỉ bảo đảm tính cụ thể, chuyên sâu mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng sự thay đổi của các quan hệ xã hội.
Bảy là, về quy trình lập pháp, cần tiếp tục đổi mới theo hướng duy trì quy trình rút gọn và quy trình một luật sửa nhiều luật; nâng cao chất lượng và phát huy vai trò các ủy ban của Quốc hội trong hoạt động thẩm tra. Tạo cơ chế thuận lợi để các đối tượng chịu sự tác động, các nhà khoa học và nhân dân tham gia vào quy trình lập pháp; có quy định rõ việc phải đánh giá, chủ thể đánh giá chính sách pháp luật.
Tám là, đối với chính sách pháp luật trong các lĩnh vực về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị; về bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân; về kinh tế, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN; về giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ, lao động, an sinh xã hội, y tế, văn hóa – thông tin, thể thao, dân tộc, tôn giáo, dân số, gia đình, trẻ em; về quốc phòng và an ninh quốc gia; về trật tự, an toàn xã hội và hội nhập quốc tế cần phải bám sát các quy định của Hiến pháp năm 2013 để có sự điều chỉnh phù hợp.
Chín là, đối với chính sách pháp luật phục vụ quá trình cải cách tư pháp, cần bám sát những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 để có sự điều chỉnh phù hợp, đặc biệt là về tổ chức, hoạt động của cơ quan tư pháp, vấn đề bảo vệ Hiến pháp và tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương. Cần làm rõ và cụ thể hóa một số chính sách trong quá trình thực hiện để đẩy mạnh công tác ban hành văn bản trong lĩnh vực tư pháp như “thành lập tòa án, viện kiểm sát theo khu vực”, “bảo đảm nguyên tắc độc lập của các cơ quan tư pháp”, “lấy tòa án làm trung tâm, tổ chức tòa án theo thẩm quyền và cấp xét xử”, “xây dựng nền công tố mạnh, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ giữa cơ quan điều tra và viện kiểm sát cũng như vai trò kiểm sát hoạt động tư pháp của viện kiểm sát”; “tổ chức lại hệ thống cơ quan điều tra theo hướng thu gọn đầu mối”… Thực hiện xã hội hóa hợp lý và phát triển hài hòa các cơ quan bổ trợ tư pháp để giảm gánh nặng cho Nhà nước, tạo môi trường đồng bộ cho việc cải cách tổ chức hoạt động của tòa án, viện kiểm sát và cơ quan điều tra. Chú trọng công tác đào tạo nguồn nhân lực để bảo đảm về năng lực, trình độ và đạo đức nghề nghiệp.
Mười là, đối với chính sách pháp luật phục vụ quá trình cải cách hành chính nhà nước, cần xác định nguyên tắc, mục tiêu cơ bản của cải cách hành chính nhà nước là hài hòa giữa quyền, lợi ích của người dân với trách nhiệm quản lý của Nhà nước. Cải cách để hướng tới một “nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại” có nghĩa không chỉ chú trọng đến việc loại bỏ, sửa đổi những thủ tục bất hợp lý, bất hợp pháp, không cần thiết, không phù hợp mà còn phải nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện các thủ tục hành chính cần thiết để bảo đảm quyền, lợi ích và nhu cầu của nhân dân và doanh nghiệp nhằm thực hiện tốt vai trò quản lý của Nhà nước. Cần tiến hành cải cách có trọng tâm, trọng điểm theo lộ trình, đặc biệt hoàn thiện việc xây dựng, ban hành chính sách pháp luật về những lĩnh vực mà người dân đang bức xúc như đấu thầu, chỉ định thầu; thủ tục về quản lý, sử dụng đất đai, quyền sở hữu nhà; thuế, hải quan… Tập trung xây dựng, hoàn thiện có chất lượng các văn bản chính sách pháp luật quy định về chế tài xử lý hành chính. Đẩy mạnh công tác xã hội hóa cung cấp dịch vụ công, bên cạnh việc tăng cường sự hợp tác với khu vực doanh nghiệp trong nước và nước ngoài. Đẩy mạnh công tác kiểm tra, giám sát. Phát huy vai trò của khoa học và công nghệ để hiện đại hóa hoạt động hành chính và nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, trong đó trọng tâm là cải cách chế độ, chính sách tiền lương nhằm tạo động lực để cán bộ, công chức làm việc hiệu quả n
TS. Đỗ Phú Hải – Khoa Chính sách công, Học viện Khoa học Xã hội, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam
1. chúng tôi Võ Khánh Vinh, “Xã hội học pháp luật: Những vấn đề cơ bản”. Học viện KHXH, Nxb Khoa học Xã hội, H.2012, tr.180-195.
2. chúng tôi Đinh Dũng Sỹ, Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp, Vụ Pháp luật Văn phòng Chính phủ, 2008.
3. TS. Đỗ Phú Hải, Những vấn đề cơ bản của chính sách công, Học viện KHXH, 2012.
4. TS. Đỗ Phú Hải, Chu trình chính sách công: Vấn đề lý luận và thực hiện, Đề tài cấp cơ sở Học viện KHXH, Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam, 2012.
5. TS. Đỗ Phú Hải, Đánh giá chính sách công tại Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Đề tài cấp cơ sở Học viện KHXH, Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam, 2013.
6. TS. Đỗ Phú Hải, Thiết kế chính sách công tại các nước đang phát triển. Đại hội chính sách công quốc tế lần thứ 1, 6/2013, Science de PO, Grenoble, Pháp, 2013.
7. TS. Đỗ Phú Hải, Những vấn đề cấp bách của chính sách công. Hội thảo Chính sách pháp luật, Học viện KHXH, 9/2013.
8. TS. Đỗ Phú Hải, Chính sách phát triển nguồn nhân lực KHCN, Tạp chí KHXH, 01/2014.
9. chúng tôi Bùi Nguyên Khánh, Tập bài giảng chính sách pháp luật. Học viện KHXH, 02/2013.
10. TS. Hoàng Văn Tú, Tập bài giảng chính sách pháp luật, Học viện KHXH, 4/2014.
tcnn.vn